12/2023 Z. z.

Ústavnému súdu bol 4. februára 2022 doručený návrh prezidentky Slovenskej republiky (ďalej aj „prezidentka“ alebo „navrhovateľka“) na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) o súlade § 4 ods. 1 a § 15 ods. 1 písm. f) zákona č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení čl. I bodov 12 a 32 zákona č. 516/2021 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej aj „napadnuté ustanovenie“), s čl. 20 ods. 1 a 3 v spojení s čl. 13 ods. 1 a 4, čl. 65 ods. 1 v spojení s čl. 67 ods. 3 a čl. 1 ods. 1 ústavy, čl. 6 ods. 2 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti (ďalej len „ústavný zákon o rozpočtovej zodpovednosti“) a čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“).

Napadnuté ustanovenie predstavuje pôvodné znenie § 4 ods. 1 a § 15 ods. 1 písm. f) zákona č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o verejných vodovodoch“) doplnené o pravidlo, ktorým sa uložila povinnosť vlastníkom verejných vodovodov realizovať opravy a údržbu vodovodných prípojok zrealizovaných na verejnom priestranstve vrátane projektovej činnosti na vlastné náklady.

Ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 5/2022 z 30. marca 2022 prijal na ďalšie konanie návrh prezidentky v celom rozsahu a zároveň pozastavil účinnosť napadnutého ustanovenia.

Námietky navrhovateľky smerujúce proti napadnutému ustanoveniu možno rozdeliť do nasledujúcich oblastí:

V úvode svojej argumentácie navrhovateľka poukazuje na rozhodujúci význam testu proporcionality na účely posúdenia ústavnej konformity napadnutého ustanovenia, pričom ústavnému súdu predkladá vlastnú analýzu jednotlivých komponentov testu proporcionality, z ktorých obsahu vyvodzuje, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s označenými článkami ústavy a dodatkového protokolu. Navrhovateľka v tejto súvislosti polemizuje najmä na úrovni jeho komponentov vhodnosti (v rámci ktorej analyzuje aj legitímnosť cieľa sledovaného napadnutým ustanovením) a nevyhnutnosti.

Navrhovateľka v tejto časti návrhu predovšetkým namieta, že napadnuté ustanovenie „zasahuje do jednej zo zložiek vlastníckeho práva, a síce do práva voľne s majetkom disponovať, pričom tento zásah nie je možné odôvodniť žiadnym legitímnym záujmom a cieľ, ktorý napadnuté ustanovenie sleduje, je možné naplniť aj menej obmedzujúcim zásahom, čím porušuje princíp minimalizácie zásahov do základných práv a slobôd.“.

Na pozadí súčasnej právnej úpravy zákona o verejných vodovodoch navrhovateľka zvýrazňuje tú skutočnosť, že táto právna úprava rozlišuje medzi vlastníctvom verejného vodovodu a vlastníctvom vodovodnej prípojky, pričom z pohľadu účelu využitia jednotlivých zariadení diferencuje medzi povahou verejného vodovodu, ktorý slúži verenému záujmu (zásobovanie obyvateľov pitnou vodou), a povahou vodovodnej prípojky, ktorá slúži súkromnému záujmu (odberu vody z verejného vodovodu). Keďže podľa napadnutého ustanovenia povinnými subjektmi majú byť vlastníci verejných vodovodov, pričom tieto subjekty sú z pohľadu napadnutej právnej úpravy odlišné od štátu a podľa čl. 20 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu sa im priznáva právo pokojne užívať svoj majetok, navrhovateľka zastáva názor, že jednostranné ukladanie povinností zo strany štátu neštátnym subjektom predstavuje zásah do označených práv podľa ústavy a dodatkového protokolu.

S poukazom na odôvodnenie pozmeňujúceho návrhu navrhovateľka konštatuje, že dôvodom prenesenia povinnosti údržby a opráv vodovodných prípojok a znášania nákladov na ne je zabezpečenie jednotného prístupu k opravám a údržbám vodovodných prípojok, pričom tento režim sa má uplatniť „najmä v situáciách s nejednoznačnou vlastníckou štruktúrou...“. V naznačenom kontexte konštatuje, že napadnuté ustanovenie nerozlišuje medzi situáciami, keď vlastníctvo vodovodnej prípojky je nesporné, a situáciami, keď vlastníctvo vodovodnej prípojky je nejasné alebo sporné.

Za sporné ďalej navrhovateľka považuje aj to, „či zabezpečenie jednotného prístupu k opravám vodovodných prípojok je dostatočne legitímnym cieľom“, keďže predmetný cieľ podľa jej názoru nemožno označiť za verejný záujem, pretože nesplnením si povinnosti vlastníka vodovodnej prípojky túto udržiavať a opravovať môže dôjsť k obmedzeniu iba na jeho strane, a to tým, že nebude mať zabezpečený prístup k pitnej vode.

Komparatívnou analýzou porovnateľnej právnej úpravy (energetika a plynárenstvo) navrhovateľka dospieva k záveru, že legitimitu zákonodarcom označeného cieľa spochybňuje aj to, že v obdobných právnych úpravách sa s namietaným konštruktom regulácie neuvažuje (napr. § 39 ods. 7 zákona č. 251/2012 Z. z. o energetike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov).

Navrhovateľka ďalej uvádza, že čl. 20 ods. 3 ústavy je potrebné interpretovať takým spôsobom, že „vlastníctvo určitej veci zaväzuje práve a len jej vlastníka a nikoho iného.“. Z už uvedeného podľa jej názoru vyplýva, že vlastníctvo vodovodnej prípojky preto musí a má zaväzovať jedine jej vlastníka s tým, že vlastník musí svoju vodovodnú prípojku udržiavať na vlastné náklady „prinajmenšom do tej miery, aby nedošlo k ohrozeniu verejného záujmu na riadnom zásobovaní obyvateľstva pitnou vodou.“. Keďže podľa navrhovateľky sa napadnuté ustanovenie koncepčne odchyľuje od takto načrtnutého ústavného rámca, zastáva názor, že je v rozpore s čl. 20 ods. 3 ústavy.

V závere svojej argumentácie navrhovateľka konštatuje, že napadnuté ustanovenie neprejde ani kritériom nevyhnutnosti, pretože existujú aj menej invazívne nástroje na dosiahnutie deklarovaného cieľa (napr. čiastočná úhrada vzniknutých nákladov štátom alebo udržiavanie vodovodných prípojok vlastníkom verejného vodovodu, ale na náklady vlastníka vodovodnej prípojky).

Navrhovateľka v tejto časti svojho návrhu namieta, že napadnuté ustanovenie zasahuje do práva na samosprávu a porušuje právo samosprávy „vlastniť a voľne disponovať so svojím majetkom, a to tak, že jednostranne a bez legitímneho dôvodu ukladá povinnosť vynaložiť finančné prostriedky určitým spôsobom bez toho, aby boli akýmkoľvek spôsobom samosprávam kompenzované, pričom sledovaný cieľ zákonodarcu sa dá docieliť aj značne menšími zásahmi do týchto práv“.

Podľa navrhovateľky sa v uvedenom kontexte dostáva do kolízie právo samosprávy voľne disponovať svojím majetkom a verejný záujem štátu, ktorým odôvodňuje jeho obmedzenie, keďže zastáva názor, že argumenty vo vzťahu k právu samosprávy voľne disponovať majetkom sú v zásade totožné ako argumenty uvedené v čl. I.1 tohto nálezu, a preto tvrdí, že výsledky testu proporcionality by boli totožné ako v už uvedenom prípade.

Navrhovateľka ďalej tvrdí, že zákonodarca napadnutým ustanovením rozšíril okruh originálnych kompetencií samosprávy o povinnosť udržiavať a opravovať vodovodné prípojky, a preto by podľa čl. 6 ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti mal štát súčasne s týmto rozšírením zabezpečiť obciam aj zodpovedajúce finančné prostriedky na zabezpečenie financovania tejto kompetencie. Pre prípad, že by v uvedenej záležitosti nešlo o rozšírenie originálnych právomocí, ale o prenos odvodených právomocí štátnej správy na samosprávu, zastáva názor, že v takom prípade mal štát podľa čl. 71 ods. 1 ústavy zabezpečiť priamo úhradu nákladov na financovanie tejto prenesenej právomoci.

Z už uvedených dôvodov navrhovateľka zastáva názor, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s čl. 65 ods. 1 v spojení s čl. 67 ods. 3 ústavy a čl. 6 ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

Na záver svojej argumentácie navrhovateľka namieta, že napadnuté ustanovenie je v nesúlade s čl. 1 ods. 1 ústavy, pretože porušuje princíp právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní, a to tým, že bolo prijaté mimo riadneho legislatívneho procesu bez konzultácie s odbornou verejnosťou a bez riadneho vyhodnotenia jeho vplyvov a spôsobuje vnútorný rozpor, s ktorým sa zákonodarca nijako nevysporiadal.

Na základe už uvedeného navrhuje, aby ústavný súd rozhodol, že napadnuté ustanovenie nie je v súlade s ňou označenými referenčnými normami.

Po prijatí návrhu navrhovateľky na ďalšie konanie si ústavný súd podľa § 86 ods. 1 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) vyžiadal písomné stanovisko k návrhu navrhovateľky od Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) a vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) zastúpenej Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky.

Národná rada v reakcii na výzvu ústavného súdu č. k. PL. ÚS 5/2022-51 z 5. apríla 2022 bez vyjadrenia k návrhu navrhovateľky zaslala podaním z 28. septembra 2022 (list č. PREDS-80/2022) ústavnému súdu „návrh napadnutého zákona s dôvodovou správou (tlač 690), pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslanca Tomáša Šudíka, zákon vrátený prezidentkou Slovenskej republiky (tlač 819) a prepis rozpravy z 51. schôdze Národnej rady Slovenskej republiky z 25. novembra 2021 a zo 14. decembra 2021.“. Národná rada zároveň oznámila, že súhlasí s upustením od ústneho pojednávania.

Pokiaľ ide o stanovisko vlády, táto do dňa meritórneho prieskumu na výzvu ústavného súdu č. k. PL. ÚS 5/2022-53 z 5. apríla 2022 nereagovala.

Podľa § 58 ods. 3 zákona o ústavnom súde ústavný súd môže vo veciach podľa odseku 1 písm. d) až h) a k) upustiť od ústneho pojednávania, ak je na základe podaní účastníkov a spisov predložených ústavnému súdu zrejmé, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci. Vo veciach podľa odseku 1 písm. a) až c), i) a l) môže ústavný súd za rovnakých podmienok upustiť od ústneho pojednávania, len ak o ústne pojednávanie žiaden z účastníkov nepožiadal najneskôr vo svojom prvom podaní vo veci.

Z § 58 ods. 1 písm. a) zákona o ústavnom súde vyplýva, že ústne pojednávanie sa uskutočňuje aj v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy.

Aplikujúc § 58 ods. 3 v spojení s § 58 ods. 1 písm. a) zákona o ústavnom súde, ústavný súd konštatuje, že žiaden z účastníkov konania nepožiadal o uskutočnenie ústneho pojednávania. Ústavný súd na základe dokumentácie, ktorú má k dispozícii, usúdil, že od ústneho pojednávania nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci, a preto podľa § 58 ods. 3 zákona o ústavnom súde upustil od ústneho pojednávania.

Ústavný súd v prvom rade považuje za vhodné uviesť, že v rámci ústavného prieskumu o abstraktnej kontrole noriem zasahuje do právnych úprav predovšetkým vtedy, ak je napadnutá právna úprava prejavom svojvôle zákonodarcu, prípadne predstavuje intenzívny zásah do sféry hodnôt chránených ústavou, osobitne všeobecných ústavných princípov a tiež ľudských práv a základných slobôd.

Východiskom úvah ústavného súdu v rámci ním štandardne vykonávanej analýzy napadnutej úpravy s referenčnými ústavnými normami z pohľadu označených kritérií je názor, podľa ktorého obmedziť základné práva a slobody možno len v záujme dosiahnutia nevylúčeného a dostatočného (legitímneho) cieľa spočívajúceho v ochrane dôležitého verejného záujmu (naliehavej spoločenskej potrebe), pričom opatrenie obmedzujúce základné práva a slobody musí byť vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne.

Podľa ustálenej rozhodovacej činnosti ústavného súdu podmienka legitímnosti vyžaduje, aby opatrenie, ktorým štát zasahuje do základného práva, zodpovedalo cieľu odôvodňujúcemu jeho legitimitu, ktorým môžu byť len záujmy uznané ústavným poriadkom, a to záujem štátu (z dôvodu ochrany národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, predchádzania nepokojov a zločinnosti), záujem spoločnosti (z dôvodu ochrany zdravia alebo morálky, zabezpečenia hospodárskeho blahobytu krajiny) a záujem jednotlivcov [z dôvodu ochrany ich práv a slobôd (m. m. PL. ÚS 10/2014)].

Z už uvedeného vyplýva, že z pohľadu metodológie ústavného prieskumu napadnutej úpravy nevyhnutým predpokladom aplikácie testu proporcionality je posudzovanie napadnutej právnej normy z hľadiska existencie legitímneho cieľa. Účelom tohto kroku je identifikácia v kolízii stojacich ústavných hodnôt prv než ústavný súd prikročí k nachádzaniu ich rovnováhy v rámci testu proporcionality. Uvedený prístup je determinovaný podstatou testu proporcionality, ktorou je nachádzanie rovnováhy medzi v kolízii stojacimi princípmi/ústavne chránenými hodnotami, a preto jeho jednotlivé kroky môžu byť zmysluplne analyzované len za predpokladu, ak preskúmavaná úprava obmedzuje jeden ústavne chránený záujem na účely ochrany iného ústavne chráneného záujmu. V prípade, ak by posudzovaná úprava žiadny ústavne chránený záujem nesledovala (obmedzovala by chránený záujem samoúčelne), došlo by k obmedzeniu základného práva bez tomu zodpovedajúcej protiváhy v podobe ochrany v kolízii stojaceho ústavne významného záujmu. Posudzovanie jednotlivých kritérií v rámci testu proporcionality (kritéria vhodnosti, potrebnosti a primeranosti v užšom slova zmysle) stráca v kontexte absencie legitímneho cieľa zmysluplný základ.

Vychádzajúc z podrobného popisu námietok navrhovateľky, po oboznámení sa listinami predloženými národnou radou dokumentujúcimi priebeh legislatívneho procesu prijímania napadnutého ustanovenia sa ústavný súd zameral na posúdenie súladu napadnutého ustanovenia s označenými článkami ústavy a dodatkového protokolu a dospel k nasledujúcim záverom.

Z obsahu návrhu navrhovateľky vyplýva, že tento je vecne orientovaný predovšetkým na porušenie čl. 20 ods. 1 a 3 v spojení s čl. 13 ods. 1 a 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu.

V posudzovanej veci je nesporné, že obmedzenie základného práva pokojne užívať majetok zavedené napadnutým ustanovením spĺňa ústavnú požiadavku zákonnej úpravy medzí základných práv a slobôd (čl. 13 ods. 2 ústavy), keďže je dané obmedzenie ustanovené vo forme zákona a spĺňa aj ďalšie podmienky legality (prístupnosť a dostatočná jasnosť a presnosť právnej úpravy či možnosť jej adresátov sa oboznámiť s jej obsahom, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 16/2018). Zároveň je v okolnostiach posudzovanej veci zrejmé, že napadnutou úpravou nedochádza k úplnému odopretiu základného práva pokojne užívať majetok, ale iba k čiastočnému obmedzeniu jeho výkonu. Napadnuté ustanovenie tak prima facie zužuje možnosť realizácie základného práva na pokojné užívanie majetku so súčasným uložením namietaných povinností vlastníkom verejných vodovodov. Na dotknutý účel zákonnej úpravy je pri rešpektovaní ústavných kritérií potrebné okrem zachovania základných práv a slobôd [čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy] dostatočne zadefinovať legitímny cieľ takého obmedzenia, na ktorého dosiahnutie bude úprava určená, pričom predmetný cieľ nesmie pri svojom použití prekročiť (čl. 13 ods. 4 druhá veta ústavy).

Ústavný súd sa preto zameral na posúdenie jeho súladu s článkami ústavy a dodatkového protokolu označenými v bode 30 tohto odôvodnenia, zahrnúc do tejto kategórie aj navrhovateľkou označený čl. 65 ods. 1 ústavy, ktorý je derivátom základného práva vlastniť majetok podľa čl. 20 ods. 1 ústavy pre obce a vyššie územné celky zdôrazňujúcim samostatné hospodárenie týchto subjektov s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami v súlade so zákonom (teda len v rámci zákonného normatívneho režimu vymedzeného predovšetkým kompetenčne, nie akýmkoľvek spôsobom mimo zákonných obmedzení).

Podľa čl. 20 ods. 1 ústavy každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.

Podľa čl. 20 ods. 3 ústavy vlastníctvo zaväzuje. Nemožno ho zneužiť na ujmu práv iných alebo v rozpore so všeobecnými záujmami chránenými zákonom. Výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať ľudské zdravie, prírodu, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom.

Podľa čl. 65 ods. 1 ústavy obec a vyšší územný celok sú právnické osoby, ktoré za podmienok ustanovených zákonom samostatne hospodária s vlastným majetkom a so svojimi finančnými prostriedkami.

Podľa čl. 1 dodatkového protokolu každá fyzická osoba alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré stanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.

Ako už bolo uvedené, v okolnostiach danej veci sa z normatívneho hľadiska javí ako nesporné, že napadnutým ustanovením došlo k zásahu do práva na pokojné užívanie majetku neštátnych subjektov zo strany štátu tým, že im bol zúžený priestor ich doterajšej autonómnej sféry, v rámci ktorej rozhodujú o spôsobe, akým s ním nakladajú.

V tejto súvislosti považuje ústavný súd za podstatné zvýrazniť skutočnosť, že ústavou zaručené právo pokojne užívať majetok nie je absolútne (neobmedziteľné) a odtrhnuté od spoločenských pomerov, keď v tomto zmysle plní aj nie nevýznamnú sociálnu funkciu. Ústavný poriadok preto nelimituje zákonodarcu prijať zákon, ktorý upraví spôsob nakladania s majetkom jeho vlastníkom odlišným spôsobom od jeho doterajšieho užívania, za predpokladu, že to vyžaduje potreba dosiahnutia nevylúčeného a dostatočného (legitímneho) cieľa, a zároveň za predpokladu, že opatrenie obmedzujúce základné práva a slobody bude vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne.

Pokiaľ ide o problematiku identifikácie legitímneho cieľa, je potrebné uviesť, že zákonodarca ako normotvorná autorita má prijímať normatívne právne akty za určitých (spoločenských) okolností a s určitým regulačným zámerom, ktorý obstojí s ohľadom na ústavne ustanovený obsah dotknutého základného práva. Z už uvedeného možno preto urobiť čiastkový záver, že nestačí akýkoľvek dôvod obmedzenia základného práva, ale musí ísť o dôvod, ktorému s ohľadom na ústavný poriadok možno priznať obdobnú právnu relevanciu, akú má obmedzované základné právo. V zásade tak bude týmto cieľom iné základné právo alebo iný ústavou ustanovený verejný záujem.

Jedným z informačných prameňov poznania zámerov sledovaných zákonodarcom je dôvodová správa, ktorá predstavuje obligatórnu súčasť každého návrhu zákona [§ 68 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rokovacom poriadku národnej rady“)]. Dôvodová správa odôvodňuje princípy novej právnej úpravy, hodnotí súčasný stav najmä zo spoločenskej, ekonomickej a právnej stránky s uvedením dôvodov potreby novej zákonnej úpravy v jej celku (všeobecná časť) aj jednotlivých ustanoveniach (osobitná časť), obsahuje aj predpokladaný hospodársky a finančný dosah vplyvu navrhovanej úpravy na rozpočet verejnej správy a zhodnotenie súladu návrhu zákona s medzinárodnými zmluvami a ústavným poriadkom. V prípade, ak návrh zákona bol schválený v znení pozmeňujúceho návrhu, je nutné posudzovať aj dôvody úspešných pozmeňujúcich alebo doplňujúcich návrhov. Myšlienkové východiská možno čerpať aj zo zápisov z rokovaní národnej rady zachytávajúcich argumentáciu prednesenú v rozprave pri prijímaní návrhu zákona.

V okolnostiach posudzovanej veci je v naznačenom kontexte potrebné uviesť, že znenie dôvodovej správy k napadnutému ustanoveniu neposkytuje žiadne informácie, na základe ktorých možno identifikovať dôvody navrhovateľkou napadnutého normatívneho riešenia. Uvedený informačný deficit je determinovaný tým, že napadnuté ustanovenie sa stalo súčasťou textu zákona prostredníctvom pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu poslancov národnej rady. Napriek tomu ani národná rada a ani vláda za celé obdobie od prijatia návrhu prezidentky na ďalšie konanie nekonkretizovali účel, ktorý by odôvodňoval uloženie povinnosti vykonávať opravy a údržbu vodovodných prípojok nachádzajúcich sa vo verejnom priestranstve vlastníkom vodovodného potrubia bez primeranej náhrady, a tento účel nemožno identifikovať ani z rozpravy národnej rady pri prijímaní napadnutého stanovenia. Účel napadnutej úpravy možno čiastočne rekonštruovať z odôvodnenia pozmeňujúceho návrhu (odôvodnenie k bodu 2), z ktorého obsahu vyplýva, že účelom napadnutého ustanovenia je zabezpečenie „jednotného prístupu k opravám a údržbám vodovodných prípojok, ktoré sú realizované vo verejnom priestranstve...“. Z odôvodnenia pozmeňujúceho návrhu ďalej vyplýva, že napadnuté ustanovenie sa má „uplatňovať najmä v situáciách s nejednoznačnou vlastníckou štruktúrou, napr. pri starých stavbách vodovodných prípojok alebo pri stavbách, ktorých vlastník nie je známy.“.

Pri úvahách o obmedzení základných práv a slobôd musí ústavný súd vziať do úvahy najmä štandard práv (právnu pozíciu) subjektov pred napadnutou právnou úpravou a rozsah, v akom bol daný štandard zmenený novou právnou úpravou. V naznačenom kontexte ústavný súd považuje za potrebné poukázať na súčasný normatívny rámec regulácie súvisiacej s povahou vodovodných potrubí a vodovodných prípojok, ich vlastníctva a zákonných povinností spojených s užívaním týchto zariadení.

Podľa § 3 ods. 1 prvej vety zákona o verejných vodovodoch verejné vodovody a verejné kanalizácie sa zriaďujú a prevádzkujú vo verejnom záujme najmä na účely hromadného zásobovania obyvateľov pitnou vodou a hromadného odvádzania odpadových vôd zo sídelných útvarov.

Podľa § 3 ods. 2 prvej vety zákona o verejných vodovodoch vlastníkom verejných vodovodov a verejných kanalizácií môže byť z dôvodu verejného záujmu len subjekt verejného práva.

Podľa § 3 ods. 3 zákona o verejných vodovodoch subjektom verejného práva je a) obec, b) právnická osoba zriadená podľa osobitného predpisu, na ktorej podnikaní sa majetkovou účasťou podieľajú len obce alebo združenia obcí, c) združenie právnických osôb uvedených v písmenách a) a b).

Podľa § 3 ods. 4 písm. e) zákona o verejných vodovodoch za verejný vodovod ani jeho súčasť sa nepovažujú vodovodné prípojky.

Podľa § 4 ods. 6 zákona o verejných vodovodoch vlastníkom vodovodnej prípojky alebo vlastníkom kanalizačnej prípojky je osoba, ktorá zriadila prípojku na svoje náklady, a to spôsobom určeným prevádzkovateľom verejného vodovodu alebo verejnej kanalizácie.

Podľa § 4 ods. 7 písm. b) zákona o verejných vodovodoch vlastník vodovodnej prípojky je povinný zabezpečiť na vlastné náklady opravu a údržbu vodovodnej prípojky.

Z citovanej právnej úpravy vyplýva, že táto jasne rozlišuje na jednej strane medzi verejným vodovodom, ktorý sa zriaďuje a prevádzkuje vo verejnom záujme, s čím koreluje aj otázka jeho vlastníctva, keď vlastníkom verejného vodovodu môžu byť iba subjekty verejného práva (§ 3 ods. 3 zákona o verejných vodovodoch), a na strane druhej medzi vodovodnou prípojkou, ktorej vlastníkom je osoba, ktorá si ju zriadila na svoje náklady, z čoho implicitne vyplýva, že jej zriaďovanie a prevádzka slúži tomu subjektu, ktorý si ju zriadil.

Z pohľadu účelu, ktorému označené zariadenia slúžia, možno determinovať aj okruh záujmov, ktoré sa prostredníctvom nich realizujú. Z už uvedeného možno preto urobiť čiastkový záver, podľa ktorého východiskový stav súčasnej zákonnej úpravy predstavuje koncepciu, ktorá zreteľne rozlišuje medzi súkromným a verejným záujmom a z toho pohľadu aj rovnomerne distribuuje majetkové bremená potrebné na realizáciu týchto záujmov (náklady vniknuté pri plnení zákonných povinností znáša prioritne každý subjekt sám), s čím plne korešponduje aj ústavný rámec povinností viažuci sa na výkon vlastníckeho práva a sociálnu povahu vlastníctva (čl. 20 ods. 3 prvá veta ústavy).

Komparatívnou analýzou pôvodnej (všeobecnej) úpravy a napadnutého ustanovenia (teda dotknutého ustanovenia v jeho doplnenom znení) možno dospieť k predbežnému záveru, že podstatou normatívneho riešenia je prenos povinnosti udržiavať a opravovať vodovodné prípojky nachádzajúce sa vo verejnom priestranstve z vlastníka tejto vodovodnej prípojky na vlastníka vodovodného potrubia, čím sa napadnuté ustanovenie koncepčne odkláňa od základného režimu tým, že vyčleňuje osobitnú skupinu prípadov (vodovodných prípojok zrealizovaných vo verejnom priestranstve) a zavádza pre ňu odlišný režim úhrady nákladov na opravy a údržbu týchto vodovodných prípojok.

Uvedené normatívne riešenie tak prima facie narúša princíp rovnomerného rozloženia súkromných a verejných bremien pre všetky dotknuté subjekty, a to z dôvodu bližšie nekonkretizovaného ústavou chráneného záujmu, ktorý sa má jednotným prístupom k opravám a údržbám vodovodných prípojok naplniť.

V súvislosti s účelom napadnutého ustanovenia je potrebné ďalej uviesť, že požiadavku na jednotný prístup k opravám a údržbám vodovodných prípojok, ktoré sú realizované vo verejnom priestranstve, nemožno stotožňovať s požiadavkou na hromadné zásobovanie obyvateľov pitnou vodou a tiež nemožno prijať predpoklad, podľa ktorého realizácia jednotného prístupu k opravám a údržbám má kauzálnu súvislosť s požiadavkou napĺňania verejného záujmu na hromadnom zásobovaní obyvateľstva pitnou vodou, prípadne predpoklad, že by z požiadavky na hromadné zásobovanie obyvateľstva pitnou vodou nutne vyplývala potreba jednotného prístupu k opravám a údržbám vodovodných prípojok nachádzajúcich sa vo verejnom priestranstve.

Úvahu, podľa ktorej by sa jednotným prístupom k opravám a údržbám vodovodných prípojok realizoval verejný záujem, výrazne oslabuje jednak selektívny prístup zákonodarcu k rozsahu realizácie týchto opráv, keď údržba a opravy majú byť realizované len pri prípojkách nachádzajúcich sa vo verejnom priestranstve (a podľa odôvodnenia pozmeňujúceho návrhu s aktuálnou potrebou dokonca len pri tých, kde je nejasná vlastnícka štruktúra), a jednak to, že vodovodné prípojky slúžia výlučne potrebám ich vlastníkov (čím sa in concreto realizuje ich vlastný záujem) bez ohľadu na to, na akom priestranstve sa nachádzajú. Ďalej v napadnutom ustanovení (vrátane odôvodnenia jeho prijatia) chýba zmysluplné myšlienkové prepojenie medzi spoločenskou (verejnou) potrebou namietaného normatívneho prístupu (dôvodmi regulácie) a jeho dôsledkami (zásadnou zmenou právnej a sekundárne ekonomickej pozície jej adresátov) bez toho, aby povinným subjektom boli náklady na opravy a údržbu cudzej veci kompenzované, či už ich vlastníkmi, alebo štátom.

V naznačenej súvislosti ústavný súd zastáva názor, že v okolnostiach danej veci chýba minimálny a zmysluplný záujem (vyplývajúci z existencie konkrétne definovaného ohrozenia základných práv alebo iného ústavou chráneného verejného záujmu) sledovaný napadnutým ustanovením (bod 39 tohto odôvodnenia), ktorý by zároveň vykazoval racionálnu súvislosť s potrebou obmedzenia práva pokojne užívať majetok (čl. 20 ods. 1 a 3 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu), ako aj práva obce ako subjektu územnej samosprávy samostatne hospodáriť so svojimi finančnými prostriedkami (čl. 65 ods. 1 ústavy) zavádzaného napadnutým ustanovením (m. m. PL. ÚS 14/2018 – bod 67). Inými slovami, obmedzenie práva pokojne užívať majetok so zásahom v tomto prípade do majetkovej dispozície obcí v záujme požiadavky na jednotné zabezpečovanie údržby a opráv vodovodných prípojok nachádzajúcich sa vo verejnom priestranstve sa nemôže zakladať iba na abstraktne formulovaných dôvodoch, ale dôvody na také obmedzenie musia mať dostatočne popísaný materiálny základ, ktorý je potrebné na účel kontroly ústavnosti náležite osvedčiť do takej miery, aby nevznikli dôvodné pochybnosti o jeho existencii. Keďže predpoklady obmedzenia základného práva a práva obce na samosprávu v ich finančno-právnom komponente neboli naplnené, napadnuté ustanovenie sa v rozsahu jeho kritickej zmeny (ktorá bola dôvodom podania prerokúvaného návrhu) dostáva do kolízie s čl. 20 ods. 1 a 3 ústavy a čl. 65 ods. 1 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 1 a 4 druhou vetou ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu (výrok 1 tohto nálezu).

V súvislosti s namietaným porušením označených článkov podľa ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti ústavný súd konštatuje, že z obsahu návrhu vyplýva, že navrhovateľka svoju argumentáciu v tejto časti myšlienkovo prepája primárne s porušením práva voľne disponovať majetkom (časti I.1 a I.2 tohto nálezu) a v rámci nej z vecného hľadiska uplatňuje v podstatných okolnostiach totožné námietky.

Vzhľadom na obsahový prienik týchto námietok s tými, ktoré navrhovateľka uplatnila v súvislosti s namietaným porušením čl. 20 ods. 1 a 3 v spojení s čl. 13 ods. 1 a 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu a vo väzbe na už vyslovené porušenie označených článkov podľa ústavy a dodatkového protokolu s využitím dotknutej argumentačnej podpory aj vo vzťahu k čl. 65 ods. 1 ústavy (výrok 1 tohto nálezu) ústavný súd zastáva názor, že v situácii nedostatočného podkladu na zadefinovanie (už) legitímneho cieľa obmedzenia majetkových základných práv, rešpektujúc aj princíp minimalizácie rozsahu svojho aktuálneho zásahu, je nadbytočné pristúpiť k analýze napadnutého ustanovenia aj z pohľadu jeho možnej kolízie s čl. 67 ods. 3 ústavy a čl. 6 ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, a preto návrhu navrhovateľky v tejto časti nevyhovel (výrok 2 tohto nálezu). Pokiaľ však ide o naostatok označené referenčné ustanovenie, jeho relevancia je naznačená v kontexte eventuálneho ďalšieho legislatívneho vývoja (body 54 a 64 tohto odôvodnenia).

Podstatou označenej námietky navrhovateľky je tvrdenie, podľa ktorého napadnuté ustanovenie porušuje princíp právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní, a to tým, že bolo prijaté mimo riadneho legislatívneho procesu bez konzultácie s odbornou verejnosťou a bez riadneho vyhodnotenia jeho vplyvov a spôsobuje vnútorný rozpor, s ktorým sa zákonodarca nijako nevysporiadal.

V súvislosti s predmetnou námietkou ústavný súd konštatuje, že s ohľadom na výrok 1 tohto nálezu, jeho derogačný rozsah a obsahové východiská (časť III.2 nálezu) je z pohľadu účelu konania o súlade právnych predpisov nadbytočné pristúpiť k prieskumu napadnutého ustanovenia aj z pohľadu posudzovania navrhovateľkou popísanej diskvalifikácie napadnutého ustanovenia vo väzbe na jeho kolíziu s referenčnou normu podľa čl. 1 ods. 1 ústavy, a preto návrhu navrhovateľky v tejto časti nevyhovel (výrok 2 tohto nálezu).

Nad rámec už uvedeného ústavný súd konštatuje, že ochrana diskusie a tvorby vôle poslancov národnej rady pri legislatívnom procese je jednou z ústavných hodnôt, ktorej rozsah je rámcovaný jej normatívnou konkretizáciou v zákone o rokovacom poriadku národnej rady. V súvislosti s označenou námietkou ústavný súd konštatuje, že z návrhu navrhovateľky nevyplývajú žiadne konkrétne okolnosti podložené príslušnou právnou úpravou (zákon o rokovacom poriadku národnej rady), ktoré by v danej veci signalizovali možné porušenie legislatívneho procesu (vrátane konzultácií s odbornou verejnosťou a riadneho vyhodnotenia jeho vplyvov na sociálne a podnikateľské prostredie).

V tejto súvislosti je podstatné, že napadnuté ustanovenie bolo prijaté formou pozmeňujúceho návrhu k vládnemu návrhu zákona, pričom pravidlá predkladania a hlasovania o pozmeňujúcom návrhu sú ustanovené v § 29 zákona o rokovacom poriadku národnej rady. Bez potreby ich bližšej identifikácie možno konštatovať, že z ich obsahu nevyplýva nič, čo by zároveň indikovalo navrhovateľkou namietané porušenie legislatívneho procesu s ústavnou relevanciou (čo platí pre tento prípad, nie pre porušenie legislatívneho procesu pri podaní pozmeňujúceho návrhu generálne). Inými slovami, na podanie dotknutého pozmeňujúceho návrhu mali jeho predkladatelia právo a bolo povinnosťou poslancov o návrhu hlasovať, a to aj bez konzultácie s odbornou verejnosťou a bez mimoparlamentnej diskusie. Bez vyslovenia nesúladu s ústavou dotknutých ustanovení zákona o rokovacom poriadku národnej rady (čo nie je predmetom konania ústavného súdu) je potom nedostatok vecných podkladov na zmenu zákonnej úpravy napadnutým ustanovením len vecou politickej zodpovednosti.

S navrhovateľkou nemožno súhlasiť, ani pokiaľ namieta normatívny konflikt medzi napadnutým ustanovením a ustanovením vyplývajúcim z § 4 ods. 7 písm. b) zákona o verejných vodovodoch. Z obsahu napadnutého ustanovenia je zrejmé, že pre vlastníkov verejných vodovodov zavádza povinnosť udržiavať a opravovať vodovodné prípojky [čo nepochybne vytvára významový konflikt so znením § 4 ods. 7 písm. b) zákona o verejných vodovodoch], ale túto povinnosť vecne ohraničuje len na tie vodovodné prípojky, ktoré sa nachádzajú vo verejnom priestranstve, čím tento zdanlivý konflikt noriem zároveň eliminuje (bod 50 tohto odôvodnenia). Z už uvedeného je totiž zrejmé, že v predmetnej súvislosti ide o vzťah medzi osobitnou právnou úpravou a všeobecnou právnou úpravou [§ 4 ods. 7 písm. b) zákona o verejných vodovodoch], pričom tento potenciálny normatívny konflikt možno odstrániť prostredníctvom interpretačného pravidla lex specialis derogat legi generali, a tým aj naplniť požiadavku na vnútornú bezrozpornosť právneho predpisu (zákona o verejných vodovodoch).

Sumarizujúc už uvedené konklúzie, možno konštatovať, že v tomto konaní o súlade právnych predpisov nebola z dostupných informácií o účeloch napadnutého ustanovenia (v znení jeho predmetnej zmeny) náležite preukázaná existencia legitímneho cieľa, preto zásah do základného práva pokojne užívať majetok, ktorý uskutočnil zákonodarca prijatím napadnutého ustanovenia, je zásahom uskutočneným bez rešpektovania podmienok ústavne konformného obmedzenia výkonu tohto základného práva. Ústavný súd ďalej dodáva, že ak posudzovaná právna norma neobstojí v teste legitimity cieľa, nie je už potrebné následne pristúpiť k jej preskúmavaniu v rámci nasledujúcich krokov testu proporcionality (bod 28 tohto odôvodnenia) a možno konštatovať, že testovaná právna úprava nie je ústavne súladná. Z týchto dôvodov je zároveň nadbytočné analyzovať obsah námietok navrhovateľky zameraných na kritériá tohto testu.

Aj keď primárne nie je úlohou ústavného súdu ako negatívneho normotvorcu zadávať pokyny alebo metodiku na ďalšie normatívne pôsobenie národnej rady pre okruh spoločenských vzťahov regulovaných napadnutým ustanovením, považuje ústavný súd z hľadiska úplnosti za potrebné poukázať na to, že ak sa zákonodarca opätovne rozhodne regulovať namietanú problematiku spoločenských vzťahov, bude musieť pri prijímaní tomu zodpovedajúcej normatívnej úpravy (i) posúdiť a vyhodnotiť, aký záujem chce prenosom povinnosti zabezpečovať údržbu a opravy vodovodných prípojok napĺňať, (ii) náležite posudzovať primeranosť tohto zásahu do práva pokojne užívať majetok aj z pohľadu kritérií, ktoré ústavný súd štandardne posudzuje v rámci testu proporcionality, a zároveň (iii) bude musieť reflektovať skutočnosť, že takýmto alebo obdobným zásahom zároveň rozširuje okruh originálnych kompetencií obcí o povinnosť udržiavať a opravovať vodovodné prípojky, s čím je obligatórne spojené pravidlo vyplývajúce z čl. 6 ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti (podľa ktorého ak zákon ustanovuje nové úlohy obci alebo vyššiemu územnému celku, štát na ich plnenie súčasne zabezpečí obci alebo vyššiemu územnému celku zodpovedajúce finančné prostriedky). Inými slovami, národná rada v prípade opätovného obdobne zameraného postupu bude musieť nájsť také normatívne riešenie predmetnej problematiky, ktoré bude sledovať legitímny cieľ, bude proporcionálne a v rámci čl. 6 ods. 2 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti zabezpečí pre subjekty verejného práva (§ 3 ods. 3 zákona o verejných vodovodoch) tomu zodpovedajúce materiálne krytie.

Podľa § 81 druhej vety zákona o ústavnom súde platnosť rozhodnutia ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutého právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia zaniká právoplatnosťou rozhodnutia ústavného súdu vo veci samej.

Vzhľadom na to, že ústavný súd uznesením č. k. PL. ÚS 5/2022 z 30. marca 2022, ktorým prijal návrh prezidentky na ďalšie konanie, zároveň pozastavil aj účinnosť napadnutého ustanovenia, platnosť označeného rozhodnutia ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutého ustanovenia zanikne právoplatnosťou meritórneho rozhodnutia ústavného súdu v danej veci, teda tohto nálezu. Nález ústavného súdu nadobudne právoplatnosť a všeobecnú záväznosť podľa čl. 125 ods. 6 ústavy (§ 90 ods. 3 zákona o ústavnom súde) jeho vyhlásením spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov, čím zároveň nastanú účinky uvedené v nasledujúcej časti tohto odôvodnenia.

Podľa čl. 125 ods. 3 ústavy ak ústavný súd svojím rozhodnutím vysloví, že medzi právnymi predpismi uvedenými v odseku 1 je nesúlad, strácajú príslušné predpisy, ich časti, prípadne niektoré ich ustanovenia účinnosť. Orgány, ktoré tieto právne predpisy vydali, sú povinné do šiestich mesiacov od vyhlásenia rozhodnutia ústavného súdu uviesť ich do súladu s ústavou, ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami vyhlásenými spôsobom ustanoveným zákonom. Ak tak neurobia, také predpisy, ich časti alebo ustanovenia strácajú platnosť po šiestich mesiacoch od vyhlásenia rozhodnutia.

Podľa čl. 125 ods. 6 ústavy rozhodnutie ústavného súdu vydané podľa odsekov 1, 2 a 5 sa vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Právoplatné rozhodnutie ústavného súdu je všeobecne záväzné.

Podľa § 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde rozhodnutia ústavného súdu v konaní o súlade právnych predpisov, v konaní o súlade medzinárodných zmlúv, v konaní o súlade predmetu referenda, v konaní o výklade ústavy a ústavných zákonov, v konaní o sťažnosti proti výsledku referenda, v konaní o sťažnosti proti výsledku ľudového hlasovania, v konaní o uvoľnení funkcie prezidenta a v konaní o neplatnosti právnych predpisov sa vyhlasujú v Zbierke zákonov Slovenskej republiky v rozsahu ustanovenom týmto zákonom.

Príslušné časti ustanovení preskúmavaného právneho predpisu, ktorých nesúlad s predmetnými referenčnými normami ústavný súd vyslovil vo výroku 1 tohto nálezu, strácajú podľa § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde účinnosť dňom vyhlásenia nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky a platnosť za podmienok ustanovených v § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Vzhľadom na znenie výroku 1 tohto nálezu nie je aktuálne použitie § 93 zákona o ústavnom súde.

Úlohou národnej rady bude do šiestich mesiacov od vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky uviesť ustanovenie § 4 ods. 1 a ustanovenie § 15 ods. 1 písm. f) zákona č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov, zákona č. 516/2021 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 442/2002 Z. z. o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, do súladu s čl. 20 ods. 1 a 3 a čl. 65 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 1 a 4 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu. Pritom bude viazaná právnym názorom vysloveným v tomto náleze. Ústavný nesúlad sa odstráni aj vypustením častí ustanovení dotknutých výrokom 1 tohto nálezu zo zákona o verejných vodovodoch, pričom rovnocenný účinok sa dosiahne aj bez akéhokoľvek legislatívneho zásahu (čl. 125 ods. 3 ústavy, § 91 ods. 1 a 2 zákona o ústavnom súde). Prípadná modifikácia dotknutej právnej úpravy podľa čl. 125 ods. 3 ústavy (§ 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde) musí byť rovnako v súlade s právnym názorom ústavného súdu (finálne bod 63 tohto odôvodnenia).