382/2025 Z. z.

Národná rada vo svojom stanovisku zo 4. decembra 2024 uviedla, že k návrhu navrhovateľov na začatie konania o súlade napádaného predpisu zasiela návrh napadnutého zákona s dôvodovou správou (tlač 244), pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslanca národnej rady Zdenka Svobodu k tlači 244 s odôvodnením a prepis rozpravy z 15. schôdze národnej rady z 12. júna 2024. Národná rada nebude zaujímať stanovisko vo veci a súhlasí s upustením od ústneho pojednávania.

Vláda Slovenskej republiky, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“), vo svojom stanovisku z 18. novembra 2024 uviedla, že návrh na začatie konania považuje za nedôvodný, pretože napadnutá novela je v súlade s ústavou, listinou i ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti, a ústavnému súdu navrhla rozhodnúť tak, že návrhu sa nevyhovuje.

Pokiaľ ide o nesúlad napadnutého zákona s čl. 1 ods. 1, čl. 30 ods. 4 ústavy (čl. 21 ods. 4 listiny) a čl. 46 ods. 1 ústavy (čl. 36 ods. 1 listiny), vláda s odkazom na dôvodovú správu k zákonu č. 358/2021 Z. z. poukázala na to, že NIHO je definovaný ako právnická osoba s poradenskými úlohami. Bol zriadený z dôvodu nedostatočných kapacít ministerstva zdravotníctva na hodnotenie zdravotníckych technológií a potreby nezávislých analýz hodnoty za peniaze v zdravotníctve. NIHO vytvára a zverejňuje odborné odporúčanie (či technológia spĺňa zákonné podmienky pre zaradenie medzi kategorizované technológie a či ju odporúča kategorizovať, alebo nie) pre kategorizačnú komisiu a pre ministerstvo zdravotníctva, pričom odporúčanie NIHO je podkladom pre rozhodnutie ministerstva zdravotníctva. Úloha NIHO v procese rozhodovania je upravená aj v zákone č. 363/2011 Z. z. o rozsahu a podmienkach úhrady liekov, zdravotníckych pomôcok a dietetických potravín na základe verejného zdravotného poistenia a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o podmienkach úhrady liekov“), ktorý v § 91 umožňuje ministrovi zdravotníctva zriadiť poradné orgány vo veciach kategorizácie. Ich odborné odporúčanie musí obsahovať záver odborného vyjadrenia NIHO a ak s ním nie je v súlade, potom aj náležité odôvodnenie odchýlenia sa odborného odporúčania poradného orgánu od odborného vyjadrenia NIHO, ktoré sa uvedie aj v odôvodnení rozhodnutia ministerstva zdravotníctva. Ministerstvo zdravotníctva pri rozhodovaní vo veciach kategorizácie a úradného určenia cien nie je odborným hodnotením NIHO viazané.

Možnosť odvolania riaditeľa a členov dozornej rady NIHO bez udania dôvodu automaticky neznamená narušenie odbornej nezávislosti NIHO. Riaditeľ je štatutárnym a výkonným orgánom NIHO, preto ho nemožno stotožňovať s NIHO a priamo zo zákona [§ 5 ods. 12 zákona č. 358/2021 Z. z. (aj) v znení po novele] je pri plnení svojich úloh povinný postupovať nestranne a nezávisle od orgánov verejnej moci a iných subjektov. Hoci podľa § 5 ods. 16 zákona č. 358/2021 Z. z. v znení po novele minister zdravotníctva môže odvolať riaditeľa aj bez udania dôvodu, to ešte neznamená, že tak môže urobiť úplne bez dôvodu a svojvoľne. Minister zdravotníctva je totiž podľa ústavného zákona č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon o ochrane verejného záujmu“) pri výkone svojej funkcie ako verejný funkcionár povinný presadzovať a chrániť verejný záujem, nesmie uprednostniť osobný záujem pred verejným záujmom a je povinný sa zdržať všetkého, čo môže byť v rozpore s ústavným zákonom o ochrane verejného záujmu. Navyše, zneužitie právomoci ministra zdravotníctva ako verejného činiteľa je sankcionované aj trestným právom (§ 326 Trestného zákona). Pokiaľ navrhovatelia poukázali na to, že dôvodom na odvolanie riaditeľa NIHO vymenovaného pred účinnosťou novely môže byť zmena kvalifikačných kritérií na výkon jeho funkcie, podľa prechodných ustanovení novely sa riaditeľ NIHO vymenovaný podľa zákona účinného do 31. júla 2024 považuje za riaditeľa vymenovaného podľa zákona účinného od 1. augusta 2024 (§ 13a ods. 1 novely). Navyše, zmena kvalifikačných kritérií sama osebe nemôže znamenať rozpor s ústavou, keďže ide o odbornú otázku. Pretože hlavnou náplňou NIHO je hodnotenie liekov s výdajom viazaným na lekársky predpis vstupujúcich do kategorizácie, korešponduje tomu aj požiadavka odborného vzdelania v oblasti humánnej medicíny alebo farmácie a praxe. Ak navrhovatelia tvrdia, že ide nielen o odbornú, ale aj o manažérsku funkciu, manažérske skúsenosti nepatrili k zákonným kvalifikačným predpokladom ani podľa predchádzajúcej právnej úpravy. Pokiaľ bola novelou odstránená podmienka stanovená pre výkon funkcie riaditeľa, podľa ktorej nebol posledné tri roky v pracovnom pomere so zdravotnou poisťovňou s menej ako 100 % majetkovou účasťou štátu, táto sledovala odstránenie neprípustnej diskriminácie a nerovného prístupu k uchádzačom o funkciu riaditeľa založenú na predchádzajúcom zamestnaní. Napadnutý zákon nie je v rozpore so základným právom na prístup k verejným funkciám (čl. 30 ods. 4 ústavy).

Napadnutým zákonom nie je dotknuté ani základné právo domáhať sa zákonom ustanoveným postupom ochrany na inom orgáne (čl. 46 ods. 1 ústavy), pretože komisia podľa § 7 zákona č. 358/2021 Z. z. nie je orgánom v zmysle čl. 46 ods. 1 ústavy a ani pred novelou riaditeľovi nevyplýval nárok domáhať sa pred komisiou ochrany práv zo zákona č. 358/2021 Z. z.

Novela zavedením nových podmienok pre výkon funkcie riaditeľa a člena dozornej rady nezavádza ani pravú retroaktivitu a neporušuje ani princíp právnej istoty a legitímnych očakávaní, pretože nová právna úprava sa nevzťahuje spätne na právne skutočnosti alebo vzťahy, ktoré vznikli v minulosti, teda s účinkom ex tunc, materiálne do minulých právnych vzťahov nezasahuje (PL. ÚS 95/2011), čo je zrejmé z prechodných ustanovení novely, ktoré ustanovujú, že riaditeľ, členovia komisie a členovia dozornej rady vymenovaní pred účinnosťou novely sa považujú za vymenovaných podľa ustanovení napadnutého zákona.

Napadnutá novela nie je v rozpore ani s čl. 40 ústavy (čl. 31 listiny) a neznižuje dosiahnutý štandard základného práva na ochranu zdravia, zdravotnú starostlivosť a zdravotnícke pomôcky. Ak navrhovatelia tvrdia, že k tomu dochádza údajným oslabením nezávislosti NIHO, pretože jeho riaditeľa možno odvolať aj bez udania dôvodu a došlo k zmene kvalifikačných predpokladov na funkciu riaditeľa a členov komisie, tento názor považuje vláda za vykonštruovaný. NIHO vykonáva vedecko-poradenskú činnosť a výsledky jeho činnosti majú iba odporúčací charakter (§ 3 ods. 3 a 4 zákona č. 358/2021 Z. z.), pričom žiadny právny predpis neustanovuje záväznosť výsledkov jeho činnosti pre ministerstvo zdravotníctva. Ústava neobsahuje garancie nezávislosti v prostredí výkonnej zložky štátnej moci, čo platí aj v rezorte zdravotníctva. Zriadenie NIHO bolo prejavom snahy hľadania nástrojov efektívneho hospodárenia, a nie dôsledkom pochybností o súlade dovtedajšieho inštitucionálneho stavu s ústavou chránenými hodnotami. Pretože odporúčania NIHO nie sú pre ministerstvo zdravotníctva záväzné, neexistuje ani dôvod pre potrebu dosiahnutia politického vplyvu na takýto expertízny útvar. Základného práva na ochranu zdravia podľa čl. 40 ústavy sa možno domáhať len v medziach zákonov, ktoré čl. 40 ústavy vykonávajú (čl. 51 ústavy). Napadnuté ustanovenia novely zákona č. 358/2021 Z. z. neupravujú právo na ochranu zdravia, nemajú žiadny vplyv na základné právo jednotlivcov na ochranu zdravia a do tohto práva preto ani nijako nezasahujú.

K navrhovateľmi tvrdenému nesúladu novely s čl. 55a ústavy a čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti vláda uviedla, že napadnutý zákon nemá negatívny vplyv na nezávislosť a činnosť NIHO, a neznemožňuje preto, aby NIHO mohol svojou činnosťou napomáhať väčšej efektivite v procese výberu zdravotníckych technológií, a tým prispievať k lepšej kvalite rozpočtovej zodpovednosti. Navrhovatelia v návrhu vyslovili domnienky o vplyve napadnutého zákona na personálne a finančné kapacity NIHO, ale nijako ich nepodložili. Novela, naopak, podporuje medzinárodnú spoluprácu NIHO, ktorá je impulzom k zlepšeniu jeho činnosti a hodnotiacich postupov a zvýšeniu transparentnosti s cieľom podpory finančne udržateľného procesu hodnotenia. Napadnutý zákon preto nemá žiadny negatívny dopad na rozpočtovú zodpovednosť podľa čl. 55a ústavy a čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

Pokiaľ ide o proces, akým bol napadnutý zákon prijatý, poslanec národnej rady podal v parlamentnej rozprave pozmeňujúci a doplňujúci návrh spôsobom predpokladaným zákonom Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „rokovací poriadok národnej rady“). Prieskum ústavnosti legislatívneho procesu je irelevantný, pretože napadnutým zákonom nedošlo k zásahu do základných práv označených navrhovateľmi, pričom podľa stabilnej rozhodovacej praxe ústavného súdu je ústavne relevantným iba porušenie pravidiel legislatívneho procesu, ktoré má dopad na základné práva, resp. keď v dôsledku porušenia pravidiel legislatívneho procesu utrpela ústavná hodnota (PL. ÚS 13/2022).

Navrhovatelia po doručení vyjadrení národnej rady a vlády v replike z 31. januára 2025 zotrvali na svojej argumentácii. Zopakovali, že zmena kvalifikačných predpokladov na vykonávanie funkcie riaditeľa môže slúžiť ako ďalší dôvod na jeho odvolanie a možnosť jeho odvolania aj bez udania dôvodu spôsobuje, že riaditeľ nemôže rozhodovať nezávisle. Odlišná požiadavka vzdelania spôsobuje nielen to, že súčasný riaditeľ by sa po jeho prípadnom odvolaní z funkcie nemohol o funkciu znova uchádzať, ale je aj formalistická a neodôvodnená. Pokiaľ ide o nesúlad napadnutej novely so základným právom na ochranu zdravia, pozitívny záväzok štátu znamená, že štát je povinný aktívne zabezpečovať podmienky na realizáciu práva na ochranu zdravia a je povinný vytvárať legislatívne a inštitucionálne podmienky na jeho efektívne napĺňanie. Nejde iba o formálne garantovanie práva, ale o vytváranie mechanizmov umožňujúcich ich účinnú realizáciu. Trvalá hrozba odvolania riaditeľa bez udania dôvodu je nielen narušením jeho nezávislosti, ale aj oslabením nezávislosti NIHO. Hoci stanoviská NIHO majú len odporúčací charakter, jeho odborné hodnotenia sú kľúčovým podkladom pre rozhodovanie ministerstva zdravotníctva. Štát nesmie prijímať opatrenia, ktoré by znamenali zníženie existujúceho štandardu ochrany základných práv. Vypustením požiadavky na odbornosť riaditeľa a znížením kvalifikačných kritérií sa zásadne znižuje schopnosť NIHO vykonávať kvalifikované hodnotenia zdravotníckych technológií, čím sa zvyšuje aj riziko neefektívneho vynakladania finančných prostriedkov na zdravotnícke technológie, vytvárajú sa podmienky pre netransparentné a neefektívne rozhodovanie v oblasti zdravotníckych výdavkov, čo zakladá rozpor s čl. 55a ústavy. Navrhovatelia zároveň ústavnému súdu oznámili, že súhlasia s upustením od ústneho pojednávania.

Bez vyžiadania ústavného súdu doručil k návrhu navrhovateľov stanovisko z 22. júla 2024 aj NIHO. Uviedol v ňom, že pripravuje podklady pre ministerstvo zdravotníctva pri vyjednávaní s farmaceutickými spoločnosťami, ktoré majú zásadný význam, a v rokoch 2022 a 2023 sa na základe hodnotení vypracovaných NIHO podarilo ušetriť viac ako 160 miliónov eur, ktoré tak mohli byť použité na štandardné hradenie (tzv. kategorizáciu) ďalších liekov. Úspora je rozdielom medzi úhradou, o ktorú požiadala farmaceutická spoločnosť z verejného zdravotného poistenia a vyjednanou úhradou, ktorá bola dohodnutá v zmluve na základe hodnotenia NIHO. Plnenie úloh NIHO vyžaduje nezávislosť a odbornosť jej riaditeľa i celej inštitúcie. Ide najmä o nezávislosť od farmaceutických spoločností a súkromných zdravotných poisťovní, dôležitý je ale aj odstup od politickej moci, ktorá síce prijíma rozhodnutia, ale nemala by vstupovať do odborných hodnotení (napr. o komparatívnej účinnosti liekov a ich hodnoty za peniaze). Nezávislosť NIHO je dôležitá aj pre správne fungovanie procesov kategorizácie a je predpokladom následného posudzovania, či zľava dohodnutá v zmluve medzi ministerstvom zdravotníctva a farmaceutickou spoločnosťou spĺňa zákonné kritériá. Podľa názoru NIHO zmeny v kvalifikačných predpokladoch pre obsadzovanie funkcií v NIHO robia jeho riaditeľa politicky závislým a znižujú latku vzdelania a skúseností. Tím NIHO tvorí 27 analytikov, viac ako polovica zamestnancov má dokončený tretí stupeň vysokoškolského vzdelania, študovali v zahraničí a majú aj zahraničné pracovné skúsenosti.

Podľa čl. 30 ods. 4 ústavy (a doslovne zhodne aj podľa čl. 21 ods. 4 listiny) občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.

Toto základné právo vyjadruje požiadavku prístupu občanov k voleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok, je zvláštnym politickým, participačným základným právom, pretože premosťuje občiansku spoločnosť a verejnú moc. Jeho zvláštnosť spočíva v tom, že je ochranou pred mocou, aby nebránila riadnemu prístupu k moci, k sebe samej (III. ÚS 427/2012, bod 60).

Základné právo na prístup občanov za rovnakých podmienok k voleným a iným verejným funkciám sa vzťahuje nielen na prístup k voleným funkciám, ale aj k iným verejným funkciám. Volenými funkciami sú funkcie obsadzované voľbou priamo občanmi, ale aj nepriamo prostredníctvom národnej rady. Na prístup k ostatným funkciám sa toto právo vzťahuje bez ohľadu na spôsob, akým je funkcia obsadzovaná, avšak iba vtedy, ak ide o verejnú funkciu. Významné teda je, či daná funkcia predstavuje funkciu, prostredníctvom ktorej sa realizuje právo zúčastňovať sa na správe verejných vecí. Ústavný súd už v minulosti považoval za inú verejnú funkciu napríklad funkciu predsedu najvyššieho súdu (II. ÚS 5/03), sudcu ústavného súdu (I. ÚS 83/06), sudcu všeobecného súdu (III. ÚS 79/04), prokurátora (IV. ÚS 258/04), funkciu rektora vysokej školy (III. ÚS 3/00, III. ÚS 75/01), nie však už napríklad funkciu riaditeľa Rozhlasu a televízie Slovenska (II. ÚS 576/2012), či pracovné miesto referenta mestského úradu, vo vzťahu ku ktorému platí, že iba samotná možnosť ovplyvňovať veci verejného záujmu nerobí z pracovného miesta verejnú funkciu (III. ÚS 102/01).

Verejnou funkciou v zmysle čl. 30 ods. 4 ústavy je nepochybne iba taká funkcia, resp. pozícia, v ktorej je subjekt vrchnostenským vykonávateľom moci, prípadne subjekt realizuje s mocou súvisiace verejné, a nie súkromné záujmy. Verejná moc sa vyznačuje autoritatívnym rozhodovaním o právach a povinnostiach subjektov, či už priamo, alebo sprostredkovane (rozhodnutie Ústavného súdu Českej a Slovenskej Federatívnej republiky sp. zn. I. ÚS 191/92).

Samotné zriadenie určitej inštitúcie zákonom nemožno považovať za dostačujúcu podmienku na to, aby jej funkcionár bol považovaný za volenú a inú verejnú funkciu v zmysle čl. 30 ods. 4 ústavy, pretože zákonom sú okrem iného zriadené napríklad aj niektoré štátne hospodárske organizácie. Rovnako za dostačujúcu podmienku nemožno považovať ani okolnosť, že určitý funkcionár je ako verejný funkcionár označený v ústavnom zákone o ochrane verejného záujmu, pretože tento ústavný zákon nemá primárne súvis s výkonom štátnej moci ako takej, ale so správou verejného majetku a verejného nemajetkového záujmu, vo vzťahu ku ktorému je záujem na ústavnom a demokratickom výkone štátnej moci len jeden z čiastkových ním chránených záujmov (II. ÚS 576/2012).

Za volenú alebo inú verejnú funkciu v zmysle čl. 30 ods. 4 ústavy možno okrem funkcií v ústavou predpokladaných orgánoch považovať len funkcie v takých orgánoch, ktoré vykonávajú aspoň minimum štátnej (verejnej) moci v rozsahu právomoci, ktorá im je zverená zákonom (imperium) (PL. ÚS 6/2022, bod 53). Použitie slova „funkcia“ pritom naznačuje spätosť s rozhodovacou právomocou, teda možnosť účinne výkon takej moci ovplyvňovať. Okrem vedúcich predstaviteľov ústredných a miestnych orgánov štátnej správy a územnej samosprávy môže ísť najmä o predstaviteľov verejnoprávnych korporácií alebo inštitúcií, ktoré vykonávajú moc nad svojimi členmi alebo inými osobami.

Navrhovatelia považujú za nositeľov verejnej funkcie v zmysle čl. 30 ods. 4 ústavy (čl. 21 ods. 4 listiny) aj riaditeľa NIHO a členov dozornej rady, keď poukazujú na štatistickú kategorizáciu NIHO ako subjektu verejnej správy; na to, že pracovnoprávne vzťahy jeho zamestnancov sa riadia zákonom o výkone práce vo verejnom záujme; riaditeľ NIHO pri plnení úloh NIHO postupuje nestranne a nezávisle od štátnych orgánov a iných subjektov; úlohy riaditeľa NIHO a členov dozornej rady sú ustanovené zákonom a zákonom je upravený vznik, funkčné obdobie a aj nezlučiteľnosť ich funkcií. Tieto aspekty uvádzané navrhovateľmi však pre posúdenie otázky, či funkcie riaditeľa a člena dozornej rady NIHO sú inými verejnými funkciami podľa čl. 30 ods. 4 ústavy (čl. 21 ods. 4 listiny), nie sú rozhodujúce.

Je zrejmé, že NIHO nie je ústavným orgánom a jeho postavenie nie je definované ústavou, ale je upravené „iba“ v zákone č. 358/2021 Z. z. Ako vyplýva z tohto zákona, NIHO je právnickou osobou, ktorá sa nezapisuje do obchodného registra (§ 1 ods. 3), a jeho hlavnými úlohami je najmä hodnotenie zdravotníckych technológií, ich zverejňovanie zákonom stanoveným spôsobom, uskutočňovanie výskumov a analýz, sledovanie trendov, zapájanie sa do medzinárodných výskumných projektov, zaoberanie sa podnetmi od ministerstva zdravotníctva, pričom NIHO môže požiadať ministerstvo zdravotníctva, aby konalo vo veciach zmien charakteristík referenčnej skupiny, podskupiny zdravotníckych pomôcok atď. (§ 3). NIHO je tak zásadne definovaný ako právnická osoba s poradenskými úlohami, ktorá vytvára a zverejňuje odborné hodnotenia, vykonáva vedecko-poradenskú činnosť a výsledky jeho činnosti majú odporúčací charakter.

Zo zákonnej charakteristiky postavenia a úloh NIHO vyplýva, že vo vzťahu k nemu niet podriadených subjektov, o právach a povinnostiach ktorých by vrchnostensky rozhodoval, ako aj to, že zákon neoprávňuje NIHO na žiadnu takú činnosť, v ktorej by bolo badať verejnomocenský charakter, resp. aspoň minimum mocenskej autority, ktoré je potrebné na zaradenie medzi orgány účastné na výkone verejnej moci na účely čl. 30 ods. 4 ústavy.

Je tak zrejmé, že NIHO nie je štátnym orgánom a nepatria mu žiadne rozhodovacie právomoci, pretože všetky rozhodovacie právomoci v oblasti predmetu činnosti NIHO vykonávajú výlučne rezortné orgány štátnej správy (ministerstvo zdravotníctva). NIHO tak v rozsahu svojej činnosti upravenej zákonom nevykonáva verejnú moc ani čiastočne, pretože autoritatívne nerozhoduje o právach a povinnostiach od neho odlišných subjektov, a to ani priamo a ani sprostredkovane. Ani jeho riaditeľovi a ani členom dozornej rady nie sú zverené žiadne verejnomocenské úlohy, nemôžu vydávať autoritatívne akty verejného práva. Na tom nič nemení ani význam NIHO ako subjektu vydávajúceho odporúčacie stanoviská na základe odborných východísk prostredníctvom jeho riaditeľa.

Z uvedených dôvodov funkcie riaditeľa NIHO a členov dozornej rady NIHO nespadajú pod rozsah funkcií chránených základným právom na prístup k volenej a inej verejnej funkcii zaručeným čl. 30 ods. 4 ústavy (čl. 21 ods. 4 listiny). Preto je vylúčené, aby mohlo dôjsť k rozporu napadnutej novely s čl. 30 ods. 4 ústavy, resp. čl. 21 ods. 4 listiny.

Navrhovatelia ďalej namietajú rozpor s čl. 1 ods. 1 ústavy spočívajúci v tom, že napadnutý zákon považujú za neprípustne retroaktívny (pravá retroaktivita), a tým narúšajúci princíp legitímnych očakávaní, pretože sa dotýka riaditeľa NIHO (§ 5 ods. 15 zákona č. 358/2021 Z. z.) a členov dozornej rady (§ 9 ods. 11 zákona č. 358/2021 Z. z.) počas výkonu ich funkcie.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy je Slovenská republika zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

Ústavný súd uviedol (PL. ÚS 10/06), že právna norma môže byť charakterizovaná ako „pravo-retroaktívna“, ak dnes stanoví právne následky pre skutkové podmienky, ktoré nastali pred nadobudnutím účinnosti tejto normy, tak, akoby tieto právne následky platili už včera. Inými slovami, ak v minulom okamihu niekto mal nejaké právo (alebo povinnosť) a zákon k tomuto minulému okamihu toto právo (alebo povinnosť) zruší alebo zmení, ide o pravú retroaktivitu (porov. Krejčí, J. Zpětná působnost zákonů z hlediska práva ústavního. Praha 1933, s. 71 a nasl.).

V predmetnej veci ide o vzťah riaditeľa NIHO a členov dozornej rady so štátom, a to v rovine, v ktorej má štát veľkú diskréciu. Zároveň ide o takzvaný okamžitý účinok zákona (presnejší názov pre nepravú retroaktivitu, porov. Petrlík, D. Retroaktivita právních předpisů v komunitárním právu. Linde, Praha 2005, s. 37), teda zásah nie na udalosti „DO“ minulosti, ale na udalosti „Z“ minulosti. Inými slovami, v posudzovanom prípade ide len o nepravú retroaktivitu, ktorá retroaktivitou v pravom zmysle tohto pojmu nie je – ide o zmenu pravidiel z minulosti, nie zmenu pravidiel do minulosti na už uzavreté skutkové deje (odvolanie z funkcie bez uvedenia dôvodu prichádza do úvahy len pro futuro po prijatí takého pravidla napadnutou novelou). Napadnutý zákon tak nie je neprípustne retroaktívny.

Navrhovatelia ďalej poukazovali na to, že napadnutý zákon narúša princíp legitímnych očakávaní, pretože sa dotýka riaditeľa NIHO a členov dozornej rady počas výkonu ich funkcie.

Princíp ochrany legitímnych očakávaní je užšou kategóriou ako právna istota a súvisí s nepravou retroaktivitou. K jeho narušeniu môže dôjsť aj zmenou pravidiel vykonanou zákonodarcom, pretože i zákonodarca je podriadený ústave a jej princípom. Ústavný súd zohľadňuje, či nedochádza k neprípustnému zásahu do ochrany legálne nadobudnutých práv a či v posudzovanom prípade nejde o náhlu zmenu pravidiel, ktorá je z ústavnoprávneho hľadiska veľmi citlivá a spravidla priamo súvisiaca s kategóriou retroaktivity, ochranou legálne nadobudnutých práv a legitímnych očakávaní, ktorého účelom je garancia čitateľnosti správania orgánov verejnej moci (PL. ÚS 9/2014). Nepravá retroaktivita nie je prípustná, ak existujú závažné dôvody, pre ktoré taká zmena do budúcnosti (so základom v minulosti – bod 44 tohto odôvodnenia) nemá byť z hľadiska ústavných hodnôt vykonaná. Pravá retroaktivita je prípustná, len ak existujú mimoriadne závažné dôvody, ktoré si vyžadujú prelomenie zásady zákazu retroaktivity v prospech slobodnej tvorby právnych predpisov zákonodarcom. Pritom je potrebné vziať do úvahy, či v konkrétnom prípade dôjde prijatím novej právnej úpravy k výraznému zhoršeniu doterajšej právnej pozície dotknutých osôb a či takáto zmena nie je arbitrárna.

Národná rada sa prijatím posudzovanej novely rozhodla zmeniť obsah zákona č. 358/2021 Z. z. a realizovala tým svoje zákonodarné oprávnenie. Ostatne, aj samotní navrhovatelia v návrhu uznávajú, že vo všeobecnosti sa nedá spochybniť právo národnej rady zmeniť zákonnú reguláciu NIHO. Dôvody na zmenu jednotlivých ustanovení zákona vyplynuli z dôvodovej správy a dostatočne objasňujú úmysel zákonodarcu, resp. predkladateľa pozmeňujúceho návrhu. Hranice legitímnych očakávaní riaditeľa i členov dozornej rady sú limitované zákonmi, ale aj možnosťou ich zmeny národnou radou, ak je uskutočnená zákonom predvídaným postupom. Zmena v odvolávaní riaditeľa, resp. členov dozornej rady v zmysle rozšírenia možnosti ich odvolania, bola odôvodnená snahou o efektívnejšie riadenie NIHO, zvýšenie jeho výkonnosti, kvality a adaptácie, ako aj efektívnejšiu kontrolu hospodárenia NIHO ministerstvom zdravotníctva a implementácie administratívnych rozhodnutí. Zároveň nedošlo k výraznému zhoršeniu doterajšej právnej pozície dotknutých osôb a prijatú zmenu nemožno označiť ani za arbitrárnu. Záujem štátu na konkrétnej podobe fungovania NIHO, ktorý bol vytvorený na účel poskytovania odborného poradenstva výkonnej zložke moci vo sfére zdravotníctva, tu preto vyvažuje právnu istotu jeho riaditeľa či členov dozornej rady. Spôsob ustanovenia ich odvolávania z funkcie je koncepčnou vecou demokraticky zvoleného zákonodarcu, ktorú je navyše potrebné hodnotiť komplexne aj v spojení s úpravou spôsobu výkonu právomoci ministra zdravotníctva ako verejného funkcionára odvolať z funkcie riaditeľa NIHO a členov dozornej rady, ktorá rovnako odráža vzťah NIHO ako poskytovateľa odborného poradenstva k mocensky vybavenej sústave orgánov verejnej správy na úseku zdravotníctva, na ktorej vrchole stojí ministerstvo zdravotníctva, pričom minister zdravotníctva je nositeľom ústavno-právnej zodpovednosti voči národnej rade za zdravotnícky rezort ako celok. V kontexte so širokou diskréciou štátu pri ustanovovaní podmienok výkonu funkcie zamestnancov štátu, s ktorou musia zamestnanci štátu počítať, tak nepredstavuje posudzovaná zmena zákona prekročenie akceptovaných medzí nepravej retroaktivity a nedosahuje intenzitu, ktorá by znamenala prekročenie hraníc ústavne akceptovateľného zásahu do legitímnych očakávaní riaditeľa NIHO a členov jeho dozornej rady, v dôsledku čoho niet ani rozporu napadnutého zákona s čl. 1 ods. 1 ústavy.

Podľa čl. 40 ústavy každý má právo na ochranu zdravia. Na základe zdravotného poistenia majú občania právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon. Obdobne podľa čl. 31 listiny každý má právo na ochranu zdravia. Občania majú na základe verejného poistenia právo na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a na zdravotnícke pomôcky za podmienok, ktoré ustanoví zákon. Možno konštatovať, že napriek čiastočne odlišnej formulácii týchto práv v ústave a listine zaručujú tieto základné práva zhodne (PL. ÚS 5/94).

Práva podľa čl. 40 ústavy a čl. 31 listiny patria medzi sociálne práva, ktoré majú pozitívnoprávnu povahu. Ide o práva tzv. druhej generácie, ktorých sa možno domáhať len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú, teda len v rozsahu vyvoditeľnom z citovanej ústavnej výhrady, prostredníctvom ktorej ústava poskytuje zákonodarcovi nepochybne väčší priestor (v porovnaní s inými skupinami základných práv a slobôd) pre voľnú úvahu (uváženie) na účely určenia, v akom rozsahu, kvalite a za akých podmienok bude garantovať hospodárske, sociálne a kultúrne práva a slobody.

Základného práva na ochranu zdravia, na bezplatnú zdravotnú starostlivosť a zdravotnícke pomôcky na základe zdravotného poistenia sa možno domáhať za podmienok, ktoré ustanoví zákon, a iba v medziach zákonov, ktoré tieto práva vykonávajú (čl. 51 ústavy, čl. 41 ods. 1 listiny). Základnou ústavnou požiadavkou na tieto vykonávacie zákony je, že zachovajú podstatu a zmysel takéhoto základného práva (čl. 13 ods. 4 ústavy). Pokiaľ je v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti namietaná kvalita zákonnej úpravy podľa čl. 51 ústavy, ústavný súd už vyslovil, že priestor pre voľnú úvahu poskytnutú ústavou zákonodarcovi pri prijímaní týchto zákonov nemožno chápať absolútne a jej limity treba hľadať predovšetkým v ústavných princípoch a v požiadavke ochrany ďalších hodnôt, na ktorých je ústava založená a ktoré chráni. Ústavný súd môže v rámci abstraktnej kontroly ústavnosti vysloviť nesúlad len v prípadoch, ak dotknutá právna norma nerešpektuje konkrétne ústavné garancie niektorého zo základných práv, na ktoré odkazuje čl. 51 ods. 1 ústavy (PL. ÚS 11/2013, školský zákon; PL. ÚS 8/2014, pomoc v hmotnej núdzi).

Rozpor napadnutého zákona s čl. 40 ústavy (čl. 31 listiny) vidia navrhovatelia v tom, že riaditeľ NIHO sa stal odvolateľný z funkcie ministrom zdravotníctva aj bez udania dôvodu, čím sa stáva od ministra zdravotníctva závislým, a v tom, že boli zjemnené podmienky, ktoré musí spĺňať riaditeľ a člen komisie, čím sa mala oslabiť nezávislosť NIHO, a tým aj efektivita hodnotenia zdravotníckych technológií a mal byť znížený štandard základného práva na ochranu zdravia s negatívnym dopadom na jeho napĺňanie, pretože napadnutý zákon tým zhoršuje kvalitu zdravotnej starostlivosti.

Napadnutý zákon však podľa názoru ústavného súdu vzhľadom na uvedené domnienky navrhovateľov o znížení miery nezávislosti NIHO, a tým kvality plnenia jeho úloh, nie je spôsobilý priamo zasiahnuť základné právo podľa čl. 40 ústavy (čl. 31 listiny). Nezasahuje ani podstatu a zmysel tohto základného práva, pričom nejde ani o prípad, že by napadnutý zákon nerešpektoval konkrétne ústavné garancie základného práva na ochranu zdravia. Tie spočívajú jednak v práve každého na prístup k zdravotnej starostlivosti v potrebnom rozsahu a jednak v práve občana, aby mu bola poskytnutá bezplatná zdravotná starostlivosť na základe zdravotného poistenia v určitom rozsahu upravenom ústavou (PL. ÚS 8/94) a ustanovenom zákonom. Štátu vyplýva z ústavy na jednej strane povinnosť toto právo zabezpečiť, avšak tejto povinnosti zodpovedá aj právo štátu rozhodnúť o podobe mechanizmu fungovania zdravotného systému, ktorý tvorí právny základ realizácie, ako aj konkrétnych garancií základného práva upraveného v čl. 40 ústavy.

Nezávislosť NIHO ako poradného orgánu môže byť síce pre mechanizmus fungovania zdravotného systému do istej miery významná, avšak netvorí jadro obsahu základného práva na ochranu zdravia garantovaného čl. 40 ústavy (čl. 31 listiny) a ani jej prípadné oslabenie preto nepredstavuje ústavne neudržateľný zásah do podstaty a zmyslu tohto základného práva.

Dôsledky napadnutého zákona (aj keby tento mal naozaj určitý vplyv na nezávislosť NIHO, ako to tvrdia navrhovatelia) nemôžu zasiahnuť do integrity prijímateľov zdravotnej starostlivosti (pacientov) natoľko intenzívne, že by to znamenalo porušenie ich základných práv garantovaných ústavou. Navyše, zákon č. 358/2021 Z. z. po obsahovej stránke (vychádzajúc aj z dôvodovej správy k nemu) predstavuje iba delegáciu v ňom definovaných činností ministerstvom zdravotníctva na NIHO, pričom výsledkom činnosti NIHO nie je rozhodnutie (rozhodovanie patrí ministerstvu zdravotníctva), ale iba pre ministerstvo zdravotníctva nezáväzné odporúčanie, hoc také, ktorým sa ministerstvo zdravotníctva je povinné zákonom predpísaným spôsobom zaoberať.

Zároveň možno súhlasiť s vládou v tom, že ani prípadné zníženie miery nezávislosti riaditeľa či členov komisie nemožno stotožňovať so stratou nezávislosti NIHO ako inštitúcie a spôsobom plnenia jeho zákonných úloh. Navyše, ako tiež uviedla vláda, vzhľadom na nezáväznosť odporúčaní NIHO pre ministerstvo zdravotníctva nevystupuje do popredia ani potreba dosiahnutia politického vplyvu na NIHO.

Pokiaľ navrhovatelia poukázali na to, že po nadobudnutí účinnosti novely sa pre riaditeľa vyžaduje vysokoškolské vzdelanie najmenej druhého stupňa výlučne len v študijnom odbore všeobecného lekárstva alebo farmácie, a to s päťročnou praxou v oblasti medicíny alebo farmácie [§ 5 ods. 5 písm. c) v znení účinnom od 1. augusta 2024], namiesto pôvodne stanoveného vysokoškolského vzdelanie najmenej druhého stupňa v oblasti (nie len) medicíny, farmácie, (ale aj) verejného zdravotníctva, prírodných vied, matematiky, ekonómie, práva, etiky alebo spoločenských vied [§ 5 ods. 5 písm. c) zákona č. 358/2021 Z. z. v znení účinnom do 31. júla 2024] a praxe v oblasti hodnotenia zdravotníckych technológií, toto zúženie (sprísnenie) predpokladov nemožno hodnotiť tak, že znižuje požiadavky odbornosti riaditeľa NIHO, najmä ak hlavnou činnosťou NIHO je hodnotenie liekov s výdajom na lekársky predpis, čomu novo definované vyžadované vzdelanie zodpovedá.

Ústavný súd preto nezistil rozpor napadnutého zákona s čl. 40 ústavy (čl. 31 listiny) a návrhu ani v tejto časti nevyhovel.

Podľa čl. 46 ods. 1 ústavy každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Obdobne podľa čl. 36 ods. 1 listiny každý sa môže domáhať ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v určených prípadoch na inom orgáne.

Kritika navrhovateľov sa v tejto časti ich návrhu obsahovo sústredí na vypustenie spolupôsobenia komisie pri odvolávaní riaditeľa NIHO na základe jedného normatívne definovaného dôvodu odvolania (pôvodné znenie § 5 ods. 15), ktorý však bol napadnutým zákonom vypustený a nahradený právomocou ministra zdravotníctva odvolať riaditeľa NIHO aj bez uvedenia dôvodu. Racionalita a logika odvolaniu predchádzajúceho rozhodnutia komisie sa v dôsledku podstaty novoupraveného dôvodu odvolania (odvolanie bez dôvodu) stráca. Ak minister zdravotníctva môže riaditeľa NIHO odvolať aj bez uvedenia dôvodu, potom odvolaniu predchádzajúce rozhodnutie komisie prichádza o akýkoľvek objektivizačný a legitimačný potenciál. Nie je spôsobilé ani prispievať k preskúmateľnosti rozhodnutia ministra zdravotníctva o odvolaní [podporne to dokazuje aj skutočnosť, že pri odlišnej zákonnej skutkovej podstate odvolania, a to z dôvodu neplnenia úloh NIHO v zmysle § 5 ods. 14 písm. e) zákona č. 358/2021 Z. z., požiadavka predchádzajúceho rozhodnutia komisie pretrváva]. V okolnostiach právnej úpravy účinnej od 1. augusta 2024 preto o nesúlade § 5 ods. 16 napadnutého zákona so základným právom zaručeným čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 36 ods. 1 listiny nemožno uvažovať bez priamej nadväznosti na § 5 ods. 15 napadnutého zákona. Nesúlad § 5 ods. 16 napadnutého zákona by prichádzal do úvahy len v prípade, ak by samotná (taktiež novozavedená) právomoc ministra zdravotníctva odvolať riaditeľa NIHO bez uvedenia dôvodu ústavno-právne neobstála, teda ak by sa do rozporu s ústavou dostal § 5 ods. 15 napadnutého zákona. K takémuto záveru však ústavný súd, ako to je vysvetlené v predchádzajúcich častiach dôvodov tohto nálezu, pri prieskume uvedeného ustanovenia v medziach dôvodov návrhu navrhovateľov nedospel. Preto nevyhovel ani v časti návrhu na vyslovenie nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 46 ods. 1 ústavy a čl. 36 ods. 1 listiny.

Podľa čl. 55a ústavy Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov. Na podporu cieľov podľa predchádzajúcej vety ústavný zákon upravuje pravidlá rozpočtovej zodpovednosti, pravidlá rozpočtovej transparentnosti a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.

Podľa čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti tento ústavný zákon s cieľom dosiahnuť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky, posilniť transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov a v snahe podporiť dlhodobú konkurencieschopnosť Slovenskej republiky s prihliadnutím na požiadavku ekonomickej a sociálnej spravodlivosti a solidarity medzi súčasnými a budúcimi generáciami upravuje zriadenie a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, pravidlá rozpočtovej zodpovednosti a pravidlá rozpočtovej transparentnosti.

K prostriedkom dosahovania dlhodobej udržateľnosti [čl. 2 písm. a) ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti] ako cieľa ústavnej hodnoty patria podľa čl. 55a ústavy transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov. Transparentnosť je napĺňaná poskytovaním informácií verejnosti o nakladaní s verejnými prostriedkami a efektívnosť ich vynakladania tým, že sa sledovaný cieľ dosiahne s čo možno najnižšími nákladmi.

Hodnota chránená ústavou v čl. 55a a ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti v čl. 1 má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer. Materiálnym účelom je ochrana verejných financií pred zanedbávaním transparentnosti, no hlavne ochrana odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami. Procesným rozmerom je požiadavka, aby v prípade, keď má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, bol vytvorený priestor pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu predchádzajúcu prijatiu rozhodnutia, primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých subjektov alebo ich záujmových reprezentantov (PL. ÚS 13/2022).

Pokiaľ ide o materiálnu stránku čl. 55a ústavy v spojení s čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, teda v tomto prípade o ochranu odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami, ústavný súd zdôrazňuje, že pri nakladaní s verejnými prostriedkami má národná rada značnú mieru diskrécie, čo ústavnému súdu bráni pristúpiť k širokému posudzovaniu efektívnosti vynakladania verejných financií. Napriek tomu je však ústavný súd v určitých prípadoch povinný k tejto otázke zaujať stanovisko. Hranice prieskumu ústavného súdu vo veciach súladu zákona s čl. 55a ústavy sú tak dané predovšetkým mierou vplyvu zákona na verejné prostriedky, teda vyhodnotením, či má napadnutý zákon na verejné prostriedky podstatný vplyv. Posudzovanie súladu zákona s čl. 55a ústavy však najprv predpokladá spoľahlivé zistenie, že zákon má skutočný dopad na vynakladanie verejných financií, a následne predpokladá postupovať tak, aby mohlo byť posúdenie dodržania alebo porušenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti komplexné. Pristúpiť k derogácii preskúmavaného zákona je potom namieste iba za predpokladu, že ide o vybočenie z pravidiel rozpočtovej zodpovednosti a porušenie udržateľnosti hospodárenia Slovenskej republiky takej intenzity, ktorá dosahuje úroveň zjavného excesu z pravidiel rozpočtovej zodpovednosti.

Navrhovateľmi napadnutý zákon nevyvoláva priamo potrebu vynaloženia verejných prostriedkov, podľa tvrdenia navrhovateľov však môže ovplyvniť efektívnosť ich vynakladania v budúcnosti. Tento vplyv však navrhovatelia v návrhu nijako nekvantifikovali a dokonca z návrhu nie je zrejmé ani to, či napadnutý zákon môže mať zásadný vplyv na stav verejných financií. Ústavnému súdu preto neumožňuje ani urobiť záver o tom, že by mohlo ísť o zjavný exces z pravidiel rozpočtovej zodpovednosti. Vo vyjadrení NIHO prednesená kvantifikácia úspor dosiahnutých v dôsledku hodnotení NIHO za dva roky (2022 a 2023) v objeme 160 miliónov eur nielen sama osebe, ale ani v spojení s ostatnými argumentmi účastníkov konania na ústavnom súde nepreukazuje, že navrhovateľmi napadnuté zmeny v dotknutej právnej úprave akékoľvek úspory v budúcnosti vylučujú. Návrh navrhovateľov totiž dostatočne nepreukazuje, že napadnutý zákon naruší ochranu odborného kritéria činnosti NIHO s následkom pre rozhodovanie ministerstva zdravotníctva o nakladaní s verejnými prostriedkami (tu je úvaha navrhovateľov vybudovaná iba na premise, že ak dôjde k zníženiu odbornosti a nezávislosti riaditeľa, zníži sa tým odbornosť a nezávislosť NIHO). V tejto súvislosti navyše ústavný súd opakovane podčiarkuje absenciu rozhodovacej právomoci NIHO vo vzťahu k nakladaniu s verejnými prostriedkami v sektore zdravotníctva a taktiež zdôrazňuje, že ústavný text neobsahuje žiadne garancie nezávislosti v prostredí výkonnej zložky štátnej moci, kam patrí aj ministerstvo zdravotníctva ako ústredný orgán štátnej správy.

Navrhovateľmi prednesená kritika spočívajúca v tvrdení straty nezávislosti a politizácie NIHO môže nastoľovať pochybnosti o efektívnosti riešení nastolených napadnutou novelou, nepredstavuje však porušenie hmotnoprávnej stránky čl. 55a ústavy a čl. 1 zákona o rozpočtovej zodpovednosti.

Navrhovatelia namietali aj porušenie procesného rozmeru čl. 55a ústavy zákonodarcom, ku ktorému malo dôjsť tým, že novela bola schválená na základe pozmeňujúceho návrhu poslanca predloženého pri rokovaní o inom zákone v II. čítaní ako „prílepok“ a bez „akejkoľvek“ diskusie, hoci išlo o zákonnú úpravu, ktorá má zásadný dopad na efektivitu vynakladania verejných rozpočtových prostriedkov.

Vzhľadom na podstatu kritiky navrhovateľov spočívajúcu v tom, že bolo znemožnené pripomienkovanie návrhu zákona v medzirezortnom pripomienkovom konaní, ústavný súd uvádza, že procesný postup národnej rady pri rokovaní o návrhu zákona vrátane podávania, zverejňovania a schvaľovania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ale tiež praktický prístup národnej rady k tomuto inštitútu a miera a ochota tolerovania jeho využívania (PL. ÚS 26/2019) tvoria súčasť parlamentnej autonómie, do ktorej ústavný súd zasahuje zdržanlivo. Rozhodujúcim kritériom ústavno-súdneho prieskumu je intenzita negatívneho zásahu do výkonu ústavných práv alebo do ústavných princípov.

Pokiaľ navrhovatelia poukazujú na to, že pri prerokúvaní návrhu zákona nemožno podať návrh, ktorým sa mení alebo dopĺňa iný zákon, ktorý obsahovo nesúvisí s prerokúvaným návrhom zákona, pretože by išlo o porušenie (§ 94 ods. 3) zákona o rokovacom poriadku, ide o požiadavku obsahového (úzkeho) súvisu pozmeňujúceho a doplňovacieho návrhu s prerokúvaným návrhom zákona.

Ústavný súd však už vo veci sp. zn. PL. ÚS 26/2019 judikoval, že ani porušenie § 94 ods. 3 zákona o rokovacom poriadku samo osebe nezakladá rozpor preskúmavaného ustanovenia s ústavou. Vďaka najsilnejšej demokratickej legitimite národnej rady ako orgánu verejnej moci (I. ÚS 76/2011) je pre výrok ústavného súdu o nesúlade zákona s ústavou kvôli porušeniu pravidiel zákonodarného procesu rozhodujúce zistenie o hrubom a svojvoľnom nerešpektovaní pravidiel zákonodarného procesu. Definované kritérium spočíva v požiadavke, aby strany zúčastnené na parlamentnej procedúre dostali príležitosť sa s prerokúvanou vecou oboznámiť a zároveň sa k nej vyjadriť. S tým zároveň súvisí a plynule na to nadväzuje zabezpečenie otvorenej diskusie zástancov konkurenčného názoru, ochrana práva parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny (PL. ÚS 17/2014).

Ako vyplýva z príloh vyjadrenia národnej rady (tlače 244, pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu poslanca národnej rady Zdenka Svobodu a prepisu rozpravy), k novelizácii zákona č. 358/2021 Z. z. došlo pri rokovaní národnej rady o poslaneckom návrhu zákona, ktorým sa mení zákon č. 581/2004 Z. z., keď počas rokovania v II. čítaní v pléne národnej rady bol 12. júna 2024 predložený poslanecký pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý doplnil do návrhu zákona nový čl. II s celkovo 18 bodmi, ktoré novelizujú zákon č. 358/2021 Z. z. Z prepisu rozpravy zo schôdze národnej rady je zrejmé, že do rozpravy sa zapojili v II. čítaní ešte pred hlasovaním o pozmeňujúcom návrhu viackrát štyria poslanci národnej rady (Oskar Dvořák, Tomáš Szalay, Marek Krajči a Jozef Pročko), boli prednesené i stanoviská štyroch poslaneckých klubov (klub strany Sloboda a Solidarita, klub Progresívneho Slovenska, klub KDH, klub Slovensko) a v III. čítaní vystúpili deviati poslanci národnej rady (Veronika Remišová, Richard Sulík, Peter Stachura, František Majerský, Oskar Dvořák, Marek Krajči, Rastislav Krátky, Jozef Pročko, Tomáš Szalay). Následne bol pozmeňujúci a doplňujúci návrh schválený (79 hlasmi) a schválený bol aj návrh zákona ako celok (78 hlasmi).

Ústavný súd na základe popísaných okolností považuje za preukázané, že v legislatívnom procese prijímania čl. II napadnutého zákona v národnej rade bol vytvorený priestor pre diskusiu k pozmeňovaciemu návrhu, poslancom bola poskytnutá možnosť sa k doplňujúcemu návrhu vyjadriť (táto možnosť bola viacerými poslancami aj využitá). V zákonodarnom procese v tomto prípade nie sú pozorovateľné porušenia, ktoré by bránili otvorenej diskusii zástancov konkurenčného názoru či narušovali právo parlamentnej menšiny (parlamentnej opozície) na prezentovanie názoru a kontrolu vládnucej väčšiny.

Pokiaľ navrhovatelia odkázali na procesnú stránku čl. 55a ústavy, tak ako bola vymedzená v náleze PL. ÚS 13/2022, ústavný súd vyslovil, že požiadavky rešpektovania hodnoty chránenej čl. 55a ústavy sledujúce cieľ dlhodobej udržateľnosti hospodárenia sa môžu prejaviť aj v procese predchádzajúcom prijatiu rozhodnutia o nakladaní s verejnými financiami, teda ak už má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, ktoré pri hodnotení ekonomickými meradlami naplňujú uvedené požiadavky len v nízkej miere alebo vôbec, potom je prizmou čl. 55a ústavy nutné požadovať, aby bol vytvorený priestor pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu, ktorá prijatiu rozhodnutia predchádza a zohľadňuje stanoviská dotknutých subjektov – práve v tom sa prejavuje procesný rozmer čl. 55a ústavy, na ochranu ktorého je povolaná aj národná rada.

Okolnosti legislatívneho procesu (ktoré boli navyše podstatne odlišné od veci PL. ÚS 13/2022) však vo svojom súhrne nepredstavujú natoľko intenzívny zásah do hodnoty chránenej čl. 55a ústavy a čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, že by odôvodňovali konštatovanie rozporu napadnutej novely s uvedenými ustanoveniami. Ústavný súd už vo svojej skoršej rozhodovacej praxi naznačil legitimitu rozhodnutí národnej rady v otázkach nakladania s verejnými prostriedkami, ako aj to, že do takých rozhodnutí národnej rady patrí ústavnému súdu zasahovať len pri extrémnych excesoch alebo pri hlbokých systémových zmenách (PL. ÚS 13/2022), o ktoré však v tomto prípade nejde.

Použitie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, ktorý viedol k prijatiu čl. II napadnutého zákona, nepredstavuje preto (ani v kontexte procesných aspektov čl. 55a ústavy) takú mieru hrubého a svojvoľného nerešpektovania pravidiel zákonodarného procesu národnou radou, ktoré by v posudzovanej veci postačovalo na vyslovenie nesúladu napadnutého ustanovenia s navrhovateľmi označenými čl. 55a ústavy a čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti.