119/2026 Z. z.

Skupina 32 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „navrhovatelia“) návrhom doručeným ústavnému súdu 16. decembra 2025 žiada vysloviť, že ustanovenia § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky č. 503/2022 Z. z., ktorou sa ustanovuje teplota teplej vody na odbernom mieste a pravidlá rozpočítavania nákladov na množstvo tepla dodaného v teplej vode, nákladov na množstvo dodaného tepla na vykurovanie, nákladov na množstvo dodaného tepla alebo množstva tepla vyrobeného v decentralizovanom zdroji tepla a ekonomicky oprávnených nákladov na teplo vyrobené v decentralizovanom zdroji tepla v znení neskorších predpisov (ďalej len „vyhláška“), nie sú v súlade s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 20 ods. 1, čl. 59 ods. 1 a 2 a čl. 123 Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“), čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „dodatkový protokol“) a § 18 ods. 11 zákona č. 657/2004 Z. z. o tepelnej energetike v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o tepelnej energetike“).

V bytových domoch sa teplo zabezpečuje spravidla centrálne. Buď jeho odberom od dodávateľov tepla, alebo jeho výrobou v decentralizovanom zdroji tepla bytového domu. Správa bytového domu tieto náklady na teplo rozpočítava užívateľom bytov a nebytových priestorov (ďalej len „byty“). V bytových domoch sú však aj byty s individuálnym vykurovaním. Pravidlá rozpočítavania nákladov na teplo boli od účinnosti zákona o tepelnej energetike upravené vo vyhláškach Úradu pre reguláciu sieťových odvetví a následne Ministerstva hospodárstva Slovenskej republiky (ďalej aj „ministerstvo“) na základe jeho splnomocňovacích ustanovení. Teraz je ním § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike, podľa ktorého „pravidlá rozpočítavania nákladov na množstvo dodaného tepla alebo množstvo tepla vyrobeného v decentralizovanom zdroji tepla vrátane pomeru základnej zložky a spotrebnej zložky a ekonomicky oprávnených nákladov na teplo vyrobené v decentralizovanom zdroji tepla ustanoví všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá ministerstvo“.

Od polovice decembra 2024 do súčasnosti platia návrhom namietané ustanovenia, ktoré obsahovo nadväzujú na návrhom nenamietané ustanovenie § 8 ods. 1 vyhlášky, podľa ktorého „ak sú v objekte rozpočítavania zapojené pomerové rozdeľovače alebo určené meradlá na meranie tepla u konečného spotrebiteľa, celkové náklady na množstvo dodaného tepla na vykurovanie za kalendárny rok sa rozdelia na spotrebnú zložku a základnú zložku, pričom podiel základnej zložky je 60 %. Vlastníci bytov a nebytových priestorov môžu rozhodnúť o zmene podielu základnej zložky, nemôže byť však nižší ako 30 %.“. Podľa návrhom namietaného § 8 ods. 4 vyhlášky „základná zložka sa rozpočítava aj medzi byty a nebytové priestory, ktoré sú odpojené od vykurovacej sústavy v objekte rozpočítavania, pričom podlahová plocha bytu alebo vykurovaného nebytového priestoru alebo upravená podlahová plocha bytu alebo vykurovaného nebytového priestoru sa vynásobí koeficientom podľa prílohy č. 3“. Podľa návrhom namietaného § 8 ods. 5 vyhlášky „vlastníci bytov a nebytových priestorov môžu rozhodnúť o úprave koeficientov uvedených v prílohe č. 3. Upravená výška koeficientov nemôže prekročiť hodnoty uvedené v prílohe č. 3.“. Podľa prílohy č. 3 „koeficienty pre byty na bytové priestory odpojené od vykurovacej sústavy a) 0,2 pri bytoch a nebytových priestoroch v nadstavbách a vstavbách do podkrovia, b) 0,5 pri bytoch a nebytových priestoroch alebo ich častiach, ktoré sa nachádzajú na prízemí alebo na najvyššom podlaží alebo nad priestormi, ktoré nie sú vykurované, alebo v tých bytoch a nebytových priestoroch s individuálnym vykurovaním, cez ktoré neprechádzajú rozvody ústredného vykurovania v objekte rozpočítavania, c) 1,0 pri ostatných bytoch a nebytových priestoroch“.

Podľa navrhovateľov povinnosť vlastníkov odpojených bytov prispievať na základnú zložku nákladov na vykurovanie neústavne zasahuje do ich vlastníckeho práva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy. Navrhovatelia zdôrazňujú, že títo vlastníci neodoberajú spoločné teplo a nie sú konečnými spotrebiteľmi podľa § 18 zákona o tepelnej energetike. Napriek tomu však podľa vyhlášky musia na teplo prispievať, keď platia na základnú zložku až do 100 % plochy ich bytu. Navrhovatelia analogicky poukazujú na nález ústavného súdu (PL. ÚS 17/2014), ktorým bol vyslovený nesúlad povinnosti výrobcov elektriny platiť za prístup do nimi nevyužívanej distribučnej sústavy a to, že zásahy do vlastníckeho práva musia byť výslovne ustanovené zákonom a nemožno ich ukladať len podzákonnými predpismi (PL. ÚS 21/2014). Upriamujú pozornosť na to, že zákon o tepelnej energetike povinnosť odpojených vlastníkov bytov nepozná. Ustanovenia vyhlášky tak nad rámec zákona ukladajú povinnosť bez základu v zákone.

Podľa navrhovateľov i tak ide o neproporcionálny zásah. Zdôrazňujú, že cieľom vyhlášky je spravodlivo rozdeliť náklady na teplo pri zohľadnení tepelných strát a prestupov tepla medzi bytmi. Tento cieľ považujú za legitímny. Sú však toho názoru, že ho možno dosiahnuť aj inak. Napríklad presnejším meraním tepelných tokov alebo úpravou spotrebnej zložky v závislosti od parametrov domu. Odkazujú na to, že štát musí zvážiť, či je možné menej invazívne opatrenie na dosiahnutie sledovaného cieľa (PL. ÚS 17/2014). Zdôrazňujú, že v niektorých prípadoch môže byť povinnosť vlastníkov odpojených bytov rovnaká, či dokonca vyššia ako vlastníkov neodpojených bytov.

Podľa navrhovateľov je úprava nesúladná s požiadavkou legitímneho očakávania a právnej istoty ako prvku ochrany vlastníckeho práva. Odkazujú na to, že súčasťou princípu právneho štátu je aj stabilita a predvídateľnosť práva (PL. ÚS 21/2014). Tvrdia, že odpojení vlastníci bytov investovali do vlastného vykurovania, a tak konali podľa dlho platnej právnej úpravy, podľa ktorej sa nemuseli podieľať na základnej zložke nákladov na teplo. Očakávali tak, že ich investícia zníži ich náklady. Namietané ustanovenia to však zásadne zmenili tak, že musia platiť podstatnú časť spoločného vykurovania. Preto ide o nepredvídateľný zásah (PL. ÚS 10/04, PL. ÚS 17/2014).

Vo vzťahu k namietanému nesúladu ustanovení vyhlášky s čl. 1 ods. 1, čl. 2 ods. 2 ústavy, čl. 123 ústavy a § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike navrhovatelia uvádzajú, že zásada legality vyjadruje požiadavku, aby štátne orgány konali len na základe zákona, v jeho medziach a v ňom ustanovenom rozsahu a spôsobe. To sa prejavuje aj v normotvornej činnosti orgánov výkonnej moci podľa čl. 123 ústavy. Zdôrazňujú, že zásada legality sa vzťahuje aj na výkon normotvornej právomoci orgánu výkonnej moci, keďže všeobecne záväzný právny predpis musí mať oporu v zákone, nesmie presahovať rámec zákonného splnomocnenia a nesmie vytvárať nové práva a povinnosti neupravené zákonom (PL. ÚS 7/96, PL. ÚS 10/2013). Ak tomu tak nie je, dochádza k rozporu s čl. 2 ods. 2 a čl. 123 ústavy (PL. ÚS 10/2013). Pritom zvýrazňujú znenie § 2 písm. f), § 14, § 16 ods. 1 a § 18 ods. 4, 8 a 11 zákona o tepelnej energetike. Z neho vyvodzujú, že konečným spotrebiteľom centrálne dodávaného tepla nie sú vlastníci odpojených bytov a § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike ministerstvo splnomocňuje len na technickú konkretizáciu rozpočítania dodaného tepla medzi konečných spotrebiteľov, no nie medzi tých, ktorí nimi nie sú. Namietané ustanovenia vyhlášky tak prekračujú rámec splnomocnenia tým, že rozširujú okruh adresátov povinností aj na vlastníkov odpojených bytov, ukladajú im povinnosti prispievať na základnú zložku nákladov a koeficientmi určujú rozsah tejto povinnosti.

Vo vzťahu k namietanému nesúladu ustanovení vyhlášky s čl. 59 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy navrhovatelia citujú z rozhodnutí ústavného súdu, podľa ktorých uloženie majetkového bremena musí mať priamy, zrozumiteľný a dostatočne určito ohraničený zákonný základ, ktorý vykonávací predpis môže len detailizovať (PL. ÚS 17/2014, PL. ÚS 10/2013 a PL. ÚS 21/2014). Podľa navrhovateľov povinnosť vlastníkov odpojených bytov je normatívna, všeobecná a vynútiteľná. Zároveň však je neekvivalentná alebo len veľmi voľne ekvivalentná, keďže vlastník bytu plnenie neodoberá, resp. plnenie je nepriame alebo žiadne. Ide tak o verejnoprávne peňažné bremeno nekonštituované zákonom. O skrytú daň či poplatok.

Navrhovatelia uvádzajú, že ústavný princíp určitosti zákona vyžaduje, aby výška a výpočet bremena bola predvídateľná a určitá už zo zákona, keďže podľa čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy povinnosti možno ukladať zákonom alebo na jeho základe, v jeho medziach a pri zachovaní základných práv. Zdôrazňujú, že povinnosti možno ukladať v podzákonných predpisoch, ale nie na ich základe. Článok 13 ods. 1 písm. a) ústavy je pritom na účely ochrany základných práv nevyhnutné vykladať striktne. Povinnosti v podzákonnom predpise možno uložiť výhradne v rámci zákona a na základe jeho jasného zmocnenia, ktoré jednoznačne vymedzí hranice prípustnosti podzákonnej úpravy (PL. ÚS 17/2014). Podľa navrhovateľov rozhodujúce parametre sú v namietaných ustanoveniach vyhlášky, a preto adresát nedokáže zo zákona kvantifikovať svoje bremeno.

K nesúladu s čl. 1 dodatkového protokolu navrhovatelia uvádzajú, že sa vzťahuje aj na iné opatrenia štátu zasahujúce do pokojného užívania majetku vrátane ukladania finančných povinností. Každý zásah do majetku musí byť v súlade so zákonom a sledovať legitímny verejný záujem pri zachovaní spravodlivej rovnováhy medzi verejným záujmom a právami jednotlivca (Sporrong a Lönnroth proti Švédsku, č. 7151/75, 7152/75, séria A, č. 52, body 69 – 74; James a iní v. Spojené kráľovstvo, č. 8793/79, séria A, č. 98, body 50 – 51). Podľa navrhovateľov povinnosť vlastníkov odpojených bytov platiť základnú zložku nákladov na teplo neobstojí už pri požiadavke súladu so zákonom. Navrhovatelia pripúšťajú, že spravodlivé rozdelenie nákladov na teplo je legitímny verejný záujem, no nie je zachovaná rovnováha (rozumný vzťah proporcionality) medzi týmto cieľom a ochranou práv jednotlivca. Osobitne poukazujú na to, že v rozpore s čl. 1 dodatkového protokolu bola 98 % daň z časti odstupného (N.K.M. proti Maďarsku, č. 73743/11, body 66 – 73) a regulácia nájomného v rámci sociálnej politiky (Hutten-Czapska proti Poľsku, body 224 – 225). Takéto neprimerané bremeno podľa navrhovateľov vytvárajú aj namietané ustanovenia vyhlášky. Osobitne poukazujú na ochranu legitímnych očakávaní, keďže pojem majetok zahŕňa nielen existujúce vlastnícke práva, ale aj legitímne očakávania získania majetkového prospechu a udržania existujúcej majetkovej pozície.

Vláda Slovenskej republiky a Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky sa k návrhu vyjadrili obsahovo zhodnými stanoviskami.

Podľa ministerstva spolupodieľanie sa bytov s individuálnym vykurovaním na nákladoch objektu je v zákone už od roku 2005. Vyhláška nezaviedla novú úpravu pre byty s individuálnym vykurovaním, ale vzhľadom na zlepšujúce sa tepelno-technické vlastnosti budov a väčšiu úlohu prestupov tepla v rámci bytového domu upravila výšku koeficientov, na základe ktorých sa vypočítava príspevok na celkové náklady bytového domu. Ministerstvo pripomína definíciu konečného spotrebiteľa, z ktorej následne odvodzuje, že konečným spotrebiteľom je vlastník bytu, ktorý spotrebúva aj centrálne vyrobené teplo a nevykonáva rozvod tepla pre iné osoby. Poukazuje aj na to, že koncový odberateľ podľa § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike rozpočíta teplo, ktoré bolo namerané na dohodnutom odbernom mieste, kde je umiestnené centrálne meradlo pre bytový dom. Zdôrazňuje, že hoci zákon o tepelnej energetike vymedzuje subjekt povinný rozpočítavať teplo konečným spotrebiteľom, túto povinnosť zákon koncipuje širšie, a to nielen ako povinnosť rozpočítavania konečným spotrebiteľom, ale aj ako povinnosť rozpočítavať náklady na množstvo dodaného tepla podľa pravidiel rozpočítavania vo vzťahu k celému bytovému domu, a teda aj voči všetkým bytom a ich vlastníkom.

Ministerstvo upozorňuje, že rovnaká úprava vyplýva aj v prípade zmluvy o výkone správy podľa § 8a zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 182/1993 Z. z. o vlastníctve bytov a nebytových priestorov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o vlastníctve bytov“). To potvrdzuje aj povinnosť uhrádzať plnenia spojené s užívaním bytu podľa § 10 ods. 6 tohto zákona vrátane dodávky tepla a teplej vody, ktorá sa vzťahuje na všetkých vlastníkov bytov. Uzatvára, že byty s individuálnym vykurovaním možno považovať za konečných spotrebiteľov, pretože v spoločných priestoroch nedošlo k odpojeniu a odstráneniu rozvodov. Ministerstvo uznáva, že byty s individuálnym vykurovaním v súvislosti s dodávkou tepla do bytu nespĺňajú znaky definície konečného spotrebiteľa podľa zákona o tepelnej energetike. To však podľa ministerstva nevylučuje, aby im boli rozpočítané náklady na spoločné vykurovanie, pretože teplo sa dodáva do celého objektu rozpočítavania a prevádzka bytového domu zahŕňa aj zabezpečenie tepla z jeho centrálneho zdroja. Aj byty s individuálnym vykurovaním tak majú nepriamy prospech z dodávky tepla do bytového domu.

Podľa ministerstva vlastník bytu s individuálnym vykurovaním je vo vzťahu k spoločným priestorom konečným spotrebiteľom, keďže aj pri odstránení rozvodov podľa odborných štúdií dochádza k prestupom tepla z ostatných bytov. Byt odpojený od centrálneho zdroja tepla tak môže získať prestupové teplo, ktoré z technického hľadiska nemožno zmerať. Ministerstvo zdôrazňuje, že prestup tepla závisí od zateplenia obvodu domu, výmeny otvorových výplní alebo existencie spoločných rozvodov vykurovania. Dôležitá je aj poloha bytu s individuálnym vykurovaním. Tepelno-technické zmeny je podľa ministerstva potrebné zohľadniť aj pri rozpočítavaní nákladov na vykurovanie bytov s centrálnym zdrojom tepla, ako aj bytov s individuálnym vykurovaním.

Ministerstvo opakuje, že byty s individuálnym vykurovaním nespĺňajú definičné znaky konečného spotrebiteľa tepla podľa § 2 písm. f) zákona o tepelnej energetike. Od koncového odberateľa preto voči nim nemožno požadovať plnenie povinností podľa § 16 a § 18 ods. 4 zákona o tepelnej energetike. Naopak, ak by aj byty s individuálnym vykurovaním boli zaradené medzi konečných spotrebiteľov, museli by plniť povinnosti vyplývajúce z § 18 ods. 8 zákona o tepelnej energetike a použil by sa na nich aj § 8 vyhlášky týkajúci sa neumožnenia odčítania pomerových rozdeľovačov. Zákon o tepelnej energetike, ako aj vyhláška zohľadňujú, že bytový dom je pri rozpočítavaní tepla potrebné vnímať ako celok, a keďže je nutné zohľadniť prestupy tepla v bytovom dome, je dôležité zabezpečiť príspevok nielen koncových spotrebiteľov tepla, ale aj príspevok bytov s individuálnym vykurovaním na nákladoch celého bytového domu.

V súvislosti s námietkou rozporu s požiadavkou legitímneho očakávania a právnej istoty ministerstvo zdôrazňuje, že vyhláška nezaviedla novú právnu úpravu, ale zmenila len koeficienty, ktoré možno znížiť rozhodnutím vlastníkov. Preto spĺňa požiadavku legitímneho očakávania, keďže je umožnená zmena koeficientov hlasovaním vlastníkov bytov v prospech bytov s individuálnym vykurovaním. Novelizácia zohľadnila meniace sa tepelno-technické vlastnosti budov a nadobudla účinnosť 1. januára 2023, pričom rozúčtovanie nákladov sa vykonalo až v máji 2024, čo možno považovať za dostatočný čas na zohľadnenie legislatívnych zmien. Ministerstvo uzatvára, že § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike predstavuje splnomocňovacie ustanovenie a rozpočítavanie nákladov prebieha aj na základe zmluvy o výkone správy podľa zákona o vlastníctve bytov. Použitie vyhlášky pre byty s individuálnym vykurovaním je tak v súlade so zákonmi o tepelnej energetike a vlastníctve bytov.

K námietke navrhovateľov o neproporcionálnom zásahu a možnom prerozdelení nákladov presnejším meraním ministerstvo poukazuje na § 18 ods. 4 písm. a) zákona o tepelnej energetike, ktorý umožňuje alternatívy merania tepla, o ktorých môžu rozhodnúť vlastníci bytov. K námietkam navrhovateľov týkajúcim sa čl. 59 ods. 1 a 2 ústavy v spojení s čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy ministerstvo zdôrazňuje jasný mandát správcu rozpočítavať náklady v objekte spotreby podľa zákona o vlastníctve bytov. Zdôrazňuje, že vyhláška nevstupuje do rozhodovacej právomoci vlastníkov bytov, ktorí rozhodujú o podiele vlastníkov bytov s individuálnym vykurovaním pri zohľadnení koeficientov podľa prílohy č. 3 vyhlášky. Ministerstvo uzatvára, že rozpočítavanie nákladov zohľadňuje fyzikálne princípy šírenia tepla a zodpovedá individuálnej spotrebe v jednotlivých priestoroch s jasne stanovenou metodikou výpočtu.

Primárne treba posúdiť, či ministerstvo vydaním všeobecne záväzného právneho predpisu podľa § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike postupovalo v rozsahu tohto zákonného splnomocnenia, keď stanovilo rozpočítanie základnej zložky aj na byty odpojené od vykurovacej sústavy v objekte rozpočítavania. Otázkou je, či ministerstvo postupovalo v súlade s čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a čl. 123 ústavy. Len v prípade kladnej odpovede je následne nutné preskúmať proporcionalitu vyhláškou vymedzeného rozpočítavania do vlastníckeho práva vlastníkov bytov s individuálnym vykurovaním.

Prejavom rozvinutej a industrializovanej krajiny je, že štát v súlade s princípmi voľného trhu intervenuje do odvetvia energetiky (PL. ÚS 17/2014, bod 15). Princíp legality podľa čl. 2 ods. 2 ústavy určuje miesto a postavenie štátnej moci predstavovanej štátnymi orgánmi vo vzťahu k právu tak, že stanovuje ich podriadenosť ústave a zákonom (PL. ÚS 17/2014, bod 20.8). Vláda a ani ministerstvá nemôžu vydať všeobecne záväzný právny predpis upravujúci spoločenské vzťahy, ktoré národná rada neupravila zákonom. Všeobecne záväzným právnym predpisom orgánu výkonnej moci nemožno upraviť spoločenský vzťah vo väčšom rozsahu, než ustanovuje zákon, ani spôsobom odporujúcim zákonu (PL. ÚS 12/01).

Z ústavy možno vyvodiť, že všetky základné spoločenské vzťahy, ktoré nie sú upravené priamo ústavou, musia byť upravené zákonom. Vyplýva to z demokratického charakteru tvorby práva a princípu deľby zákonodarnej a výkonnej moci. Tým sa poskytuje ochrana jednotlivcovi pred ľubovôľou verejnej moci (PL. ÚS 17/2014, bod 20.6). Zo zákona musí byť jasný obsah, účel a rozsah pôsobenia orgánov výkonnej moci. Rozsah minimálneho zákonného základu nemožno stanoviť všeobecne. Je tomu tak preto, že je vždy závislý od odlišnosti predmetu právnej úpravy. Pritom je nutné dbať na účel a zmysel normatívnych aktov exekutívy. Do ich sféry patria predovšetkým veci, ktoré zákon vzhliadol nepodstatnými z hľadiska zákonnej formy, a preto ich priamo neupravil, ale ktorých právna úprava je však napriek tomu nutná alebo aspoň vhodná, či účelná. V neposlednom rade ide taktiež o veci nepredvídateľné pri prijatí zákona, teda veci, ktoré môžu podliehať zmenám, ale rovnako podrobnosti hlavne technického či vysoko expertného charakteru (PL. ÚS 17/2014, bod 20.7).

Podstatným znakom špeciálnej delegácie je, že zákon problematiku dostatočne upravenú vo svojich základných rysoch prenecháva na konkretizáciu rezortnému orgánu výkonnej moci. Vyhláška ako vykonávací právny predpis potom svojím charakterom upravuje technické či expertné otázky, ktoré môžu podliehať častým zmenám. Keďže ide o otázky vysoko odborného charakteru, vzhľadom na často enormný rozsah upravovanej problematiky nie je vhodné tieto otázky upravovať v zákone. Zákon musí predstavovať dostatočne určito upravený základný rámec priznaným oprávneniam a povinnostiam a technické či expertné otázky, ktoré zásadným spôsobom neovplyvňujú samotné zákonné oprávnenie alebo povinnosť, prenecháva na konkretizáciu vykonávacím predpisom (PL. ÚS 10/2013).

Článok 13 ústavy je univerzálna norma, ktorá ustanovuje všeobecné kritériá a predpoklady možného obmedzenia základných práv a slobôd. Vyplýva z neho, že ústava obsahovo a formálne rozlišuje medzi povinnosťami a medzami základných práv a slobôd. V čl. 13 ústavy sú formulované všeobecné podmienky ukladania povinností na jednej strane a medzí základných práv a slobôd na strane druhej (PL. ÚS 10/2013). Dominantnou črtou v čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy je výhrada zákona vo vzťahu k ukladaniu povinností. Avšak výhrada zákona predstavuje len základ pre stanovenie povinností. Z uvedeného vyplýva, že samotnú povinnosť možno uložiť uznaným prameňom práva – zákonom alebo na základe výslovného zákonného splnomocnenia podzákonným právnym predpisom v medziach tohto splnomocnenia. Na účely ochrany základných práv a slobôd je nevyhnutné čl. 13 ods. 1 písm. a) ústavy interpretovať striktne ako ústavnú normu, ktorá dovoľuje uložiť povinnosti v podzákonnom predpise výhradne na základe a v jeho rámci. Zmocnenie musí byť obsiahnuté v zákone s jednoznačným stanovením medzí podzákonnej právnej úpravy (PL. ÚS 10/2013, PL. ÚS 4/2021, bod 72). K porušeniu čl. 13 ods. 1 ústavy môže dôjsť aj prijatím podzákonného právneho predpisu, ktorý neporušuje základné práva a slobody.

K ochrane vlastníctva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy je potrebné uviesť, že ústavnoprávna ochrana slobody vlastníctva nie je len ochranou zužujúcou sa iba na „samotné“ vlastníctvo, resp. majetok. Právo na ochranu vlastníctva, resp. právo na pokojné užívanie majetku, je klasickým základným právom, ktoré musí byť vnímané v úzkej súvislosti s ochranou slobodnej sféry vlastníka. Obmedzenia práva na ochranu vlastníctva a práva na pokojné užívanie majetku musia rešpektovať aj ústavnú hodnotu personálnej autonómie. Nešetrné mocenské zásahy do práva na pokojné užívanie majetku narúšajú nielen dané základné právo, ale sú v napätí aj s ústavnou hodnotou personálnej autonómie vlastníkov (PL. ÚS 17/2014, bod 20.9).

S ohľadom na argumentáciu navrhovateľov podstata prieskumu musí primárne a nevyhnutne spočívať vo formulácii odpovede na otázku, či povinnosť vo vyhláške bola uložená na základe zákona a v jeho medziach. Pritom treba posúdiť samotné zákonné ustanovenie, na základe ktorého bola vlastníkom odpojených bytov stanovená povinnosť prispievať na základnú zložku. V tomto ohľade je nutné preskúmať, či dotknuté ustanovenie zákona o energetike dostatočne určito, predvídateľne a jasne upravuje základný rámec pre povinnosť vyplývajúcu z namietaných ustanovení vyhlášky. Teda či tento spoločenský vzťah bol upravený vyhláškou v rovnakom alebo vo väčšom rozsahu, než ustanovuje zákon, a či šlo primárne o technickú alebo expertnú otázku prenechanú na vyhlášku. Zároveň je nutné preskúmať aj to, ako zákon o energetike upravuje vzťah k odpojeným bytom a ich vlastníkom.

Podľa § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá ministerstvo, ustanoví pravidlá rozpočítavania nákladov na množstvo dodaného tepla alebo množstvo tepla vyrobeného v decentralizovanom zdroji tepla vrátane pomeru základnej zložky a spotrebnej zložky a ekonomicky oprávnených nákladov na teplo vyrobené v decentralizovanom zdroji tepla. Toto ustanovenie nekonkretizuje ani okruh subjektov a ani explicitne nešpecifikuje a nekonkretizuje objekt rozpočítavania v tom zmysle, či sa základná zložka rozpočítava aj na byty odpojené od vykurovacej sústavy. Ustanovenie § 2 písm. p) zákona o tepelnej energetike definuje, že objektom spotreby tepla je budova alebo iná stavba so zariadením na spotrebu tepla (zariadenie na konečné využitie tepla). Nekonkretizuje a ani ďalej nerozlišuje byty pripojené k vykurovacej sústave a byty, ktoré sú v objekte rozpočítavania od tejto sústavy odpojené.

Z hľadiska dotknutých osôb zákonná úprava odkazuje len na určité subjekty. Ide o účastníkov na trhu s teplom podľa § 1 písm. b) a § 14 zákona o tepelnej energetike alebo o fyzické a právnické osoby, ktorých práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť dotknuté výkonom práv a povinností v zmysle § 1 písm. f) zákona o tepelnej energetike. Nielen zákon, no ani vyhláška výslovne nezmieňuje vlastníkov bytov, ktoré sú odpojené od vykurovacej sústavy. Samotná vyhláška odkazuje len na byty a nebytové priestory, ktoré sú odpojené od vykurovacej sústavy v objekte rozpočítavania s tým, že i medzi tieto byty sa rozpočíta základná zložka. Zákon tak výslovne splnomocňuje vyhlášku na stanovenie pravidiel na rozpočítavanie nákladov, pomeru základnej a spotrebnej zložky a ekonomicky oprávnených nákladov, no bez výslovného označenia subjektov alebo bližšej charakteristiky bytov z hľadiska toho, ako si zabezpečujú vykurovanie.

Náklady na teplo podľa zákona o tepelnej energetike hradia iba koneční spotrebitelia a tento zákon vo viacerých ustanoveniach explicitne uvádza, že teplo sa rozpočítava konečným spotrebiteľom [§ 1 ods. 3 písm. c), § 2 písm. f), § 16 ods. 1, § 17 ods. 4 a 5 alebo § 18 ods. 1 písm. a) zákona o tepelnej energetike]. Ďalšie subjekty v tomto ohľade už ďalej zákon o tepelnej energetike neuvádza. Preto je nutné posúdiť, či vlastníkov odpojených bytov možno považovať za konečných spotrebiteľov podľa zákona o tepelnej energetike. Na nich totiž odkazuje § 8 ods. 3 vyhlášky, podľa ktorého sa základná zložka rozpočítava konečným spotrebiteľom. Je nutné poznamenať, že napadnuté ustanovenie vyhlášky v § 8 ods. 4 sa síce týka odpojených bytov, ale náklady napokon hradia fyzické alebo právnické osoby, teda typicky vlastníci takýchto bytov.

Vlastníkov odpojených bytov jednoznačne nemožno zaradiť medzi konečných spotrebiteľov pre nejasné vyjadrenie v zákone o energetike. Zákon o tepelnej energetike konečného spotrebiteľa v § 2 písm. f) definuje ako fyzickú alebo právnickú osobu, ktorá teplo rozpočítané koncovým odberateľom alebo fyzickou osobou alebo právnickou osobou, ktorá vykonáva činnosť podľa § 1 ods. 3 písm. c), využíva výlučne na vlastnú spotrebu. Z tejto úpravy nemožno odvodiť, že by vlastníka bytu odpojeného od vykurovacej sústavy v objekte rozpočítavania bolo možné považovať za osobu, ktorá teplo využíva výlučne na vlastnú spotrebu. Vyplýva to z konkrétnych práv a povinností uložených konečným spotrebiteľom zákonom o tepelnej energetike (§ 18 ods. 8), ako aj z absencie zmienky o možnosti individuálneho odpojenia bytu a následnej úpravy práv a povinností vlastníkov takýchto bytov. Možnosť odpojenia konkrétneho bytu však nevyhnutne implikuje to, že dochádza ku kvalitatívnej zmene vlastníka takéhoto priestoru z hľadiska jeho postavenia podľa zákona o tepelnej energetike ako konečného spotrebiteľa, keďže teplo dodávané do konkrétneho bytového domu už neodoberá priamo, ale len cez eventuálne prestupy tepla z iných bytov, rozvodov vykurovania či spoločných priestorov.

Vlastníci odpojených bytov nepochybne môžu profitovať z toho, že iné byty sa vykurujú z centrálneho zdroja. Zákon však pozná len pojem konečný spotrebiteľ a neposkytuje ďalšie rozlišovanie, pričom ani nezohľadňuje, že k prestupom tepla môže dôjsť aj opačne: z odpojených bytov s individuálnym vykurovaním k bytom s centrálnym vykurovaním. Nejednoznačnosť o tom, či vlastníkov odpojených bytov možno považovať za konečných spotrebiteľov, plynie aj z vyjadrenia ministerstva, ktoré poskytlo čiastočne protichodné a rozporuplné argumenty. Podľa ministerstva byty odpojené od vykurovacej sústavy (ich vlastníkov) nemožno „úplne“ považovať za konečných spotrebiteľov. Zákon však nerozlišuje medzi „úplnými“ a „čiastkovými“ konečnými spotrebiteľmi. Buď určitá fyzická, alebo právnická osoba konečným spotrebiteľom podľa zákona o tepelnej energetike je alebo nie je. Treba uzavrieť, že vlastníka odpojeného bytu, na ktorý odkazuje vyhláška, nemožno jednoznačne podradiť pod pojem konečný spotrebiteľ v zmysle ustanovení zákona o tepelnej energetike.

Možno ešte poznamenať, že § 1 písm. f) zákona o energetike odkazuje aj na práva a povinnosti fyzických a právnických osôb, ktorých práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť dotknuté výkonom práv a povinností účastníkov trhu s teplom. Tu zákon o tepelnej energetike vytvára priestor pre úpravu práv a povinností aj pre vlastníkov bytov odpojených od vykurovacej sústavy v objekte rozpočítavania. Povinnosti uvedené v šiestej časti zákona o energetike (§ 33) však už následne ďalej nerozvádzajú a nerozlišujú odpojené byty a ich vlastníkov. Nenachádza sa tu ani určitá povinnosť podieľať sa na základnej zložke. Preto ani takto vymedzené fyzické a právnické osoby dotknuté výkonom práv a povinností účastníkov trhu s teplom ani povinnosti uvedené v šiestej časti zákona o energetike neposkytujú jasný právny základ pre zahrnutie odpojených bytov do rozpočítavania základnej zložky podľa § 8 vyhlášky.

Zo zákona o tepelnej energetike tak nemožno odvodiť povinnosť vlastníkov odpojených bytov podieľať sa na základnej zložke. Vzhľadom na to, že vlastníkov odpojených bytov nemožno jednoznačne považovať za konečných spotrebiteľov, a s ohľadom na obmedzenú úpravu iných fyzických a právnických osôb nemožno dotknuté ustanovenia zákona o energetike považovať za dostatočne určitý a predvídateľný zákonný rámec pre povinnosť uloženú vyhláškou. To, že náklady na teplo sa rozpočítavajú aj medzi byty odpojené od vykurovacej sústavy, čím dochádza k záťaži ich vlastníkov, sa tak možno dozvedieť až z vyhlášky. Treba podotknúť, že o takto odpojených bytoch pojednáva nielen § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky, ale aj jej § 7 ods. 5. Zároveň sa vo vyhláške nachádza aj úprava bytov s individuálnym vykurovaním (§ 5 ods. 2), čo predstavuje terminologickú odlišnosť, avšak znenie tohto ustanovenia obdobne ako v prípade odpojených bytov zdôrazňuje rozpočítanie základnej zložky aj medzi tieto byty.

Na tom nič nemenia ani tvrdenia ministerstva o tom, že platby pre byty s individuálnym vykurovaním boli zavedené už v roku 2005. Dlhodobá existencia právnej úpravy vo vyhláške bez ďalšieho neodôvodňuje záver o jej súlade s ústavou a zákonom. Rovnako na tom nič nemení odkaz na zákon o vlastníctve bytov, ktorý rovnako neposkytuje právny základ uloženia povinnosti podieľať sa na základnej zložke aj vlastníkmi odpojených bytov. Výklad ministerstva, keď prostredníctvom iného zákona, ktorý takisto bližšie nešpecifikuje práva a povinnosti vlastníkov odpojených bytov (s výnimkou § 14b, ktorý pojednáva o súhlase s odpojením od spoločných rozvodov vykurovania), je neprimerane extenzívny. Zákon o vlastníctve bytov obsahuje len definíciu spoločného zariadenia, ktorým je i zariadenie na výrobu tepla domu (§ 2), upravuje úhradu za dodávky tepla a teplej vody (§ 10) a povinnosť umožniť prístup do bytu na montáž a údržbu zariadení na meranie spotreby tepla.

Pre uloženie povinnosti nepostačuje len absencia zákazu uloženia povinnosti. Nutné je výslovné uloženie povinnosti v zákone. Splnomocnenie v zákone o tepelnej energetike vzhľadom na absenciu konkretizácie subjektov explicitne nestanovilo zákaz, aby sa rozpočítavanie nákladov vyhláškou týkalo aj odpojených bytov. Je však nevyhnutné, aby zákonná úprava sama osebe, teda aj bez vykonávacej vyhlášky, bola adresátom dostatočne zrozumiteľná. Len extrémne voľným výkladom s množstvom implicitných predpokladov je možné zo zákona o tepelnej energetike vyvodiť, že na nákladoch na teplo sa majú podieľať aj odpojené byty a že náklady naň majú hradiť ich vlastníci. Zákon o tepelnej energetike však tieto byty a ich vlastníkov dostatočne a určite nepomenúva. Vyhláška nevytvára sekundárnu povinnosť plynúcu zo zákonného splnomocnenia, ale rozsah zákonného splnomocnenia namiesto konkretizácie dopĺňa o ďalšie subjekty. Napadnuté ustanovenia vyhlášky nestanovujú ďalšiu povinnosť nad zákonné splnomocnenie. Ustanovenie vyhlášky, ako aj zákonné splnomocnenie sa týka povinnosti podieľať sa na nákladoch na teplo. Táto povinnosť však bola vyhláškou rozšírená aj na subjekty, ktorým zákon o tepelnej energetike žiadne povinnosti neustanovuje. Vyhláškou tak nedochádza ku konkretizácii kritérií ustanovených v zákonnom splnomocnení, ale k doplneniu zákonného splnomocnenia o okruh adresátov povinnosti hradiť náklady na teplo.

Tento záver podčiarkuje aj vyjadrenie ministerstva, ktoré pod pojem konečného spotrebiteľa nezaraďuje fyzické alebo právnické osoby, ale byty a nebytové priestory. Je tomu tak aj z dôvodu, že zákon o tepelnej energetike poskytuje ministerstvu neprimerane širokú mieru voľnej úvahy, ktorá sa netýka len expertnej konkretizácie, ale aj možnosti doplnenia subjektov a pomeru základnej a spotrebnej zložky. Samotná zákonná úprava tak čelí nedostatkom vrátane nedostatočne jasného vymedzenia, medzi ktoré subjekty sa majú náklady na teplo rozpočítať. Vlastníkov odpojených bytov za konečných spotrebiteľov podľa zákona o tepelnej energetike nemožno považovať. Zo zákona o tepelnej energetike vyplýva, že sa v čiastočnom rozsahu vzhľadom na definíciu objektu spotreby, bytov a bytových domov vzťahuje aj na odpojené byty, no povinnosť podieľať sa na nákladoch na teplo zo zákona o tepelnej energetike neplynie, keďže táto povinnosť je v ňom uložená len pre konečných spotrebiteľov. Povinnosť vlastníkov odpojených bytov bez dostatočne jasného zadefinovania, že právna úprava sa vzťahuje aj na tieto subjekty, preto prekračuje rámec zákonného splnomocnenia obsiahnutého v § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike.

Zákon o tepelnej energetike tak nedostatočne konkretizuje subjekty, medzi ktoré sa rozpočítavajú náklady na teplo, vrátane určenia, či prispievajú na základnú a spotrebnú zložku. Zákon neposkytuje dostatočne predvídateľný priestor pre interpretáciu, že sa medzi konečných spotrebiteľov, ktorí hradia náklady na teplo, radia aj vlastníci odpojených bytov. Ustanovenie § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike neobsahuje dostatočne jasné, presné a predvídateľné splnomocnenie na uloženie povinnosti pre vlastníkov odpojených bytov, ktorí si svoju potrebu vykurovania zabezpečili samostatne. Formulácia vyhlášky, ktorá takýmto vlastníkom ukladá povinnosť zúčastňovať sa na základnej zložke, nemá právny základ v zákonnom splnomocnení, čím prekračuje jeho medze. Preto napadnuté ustanovenia § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky nie sú v súlade s čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 123 ústavy a § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike. Uloženie povinnosti podieľať sa na základnej zložke vlastníkmi odpojených bytov následne zasahuje do ich majetkovej sféry, keďže im ukladá niesť finančné bremeno, a zasahuje tak do dispozičnej sféry nakladať s ich vlastným majetkom, o ktorý prichádzajú v dôsledku zákonom nepredpokladaných úhrad nákladov za teplo. Preto sú tieto ustanovenia v rozpore s ochranou, ktorú vlastníkom odpojených bytov poskytuje čl. 20 ods. 1 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu.

Rovnaký záver o nesúlade s čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a), čl. 20 ods. 1 a čl. 123 ústavy, čl. 1 dodatkového protokolu a § 18 ods. 11 zákona o tepelnej energetike je nutné vztiahnuť aj na navrhovateľmi nenamietané ustanovenie § 7 ods. 5 vyhlášky, podľa ktorého sa základná zložka rozpočítava aj medzi byty a nebytové priestory, ktoré sú odpojené od vykurovacej sústavy v objekte rozpočítavania, ak vlastníci bytov a nebytových priestorov nerozhodnú o úprave koeficientov podľa prílohy č. 3, pričom upravená výška koeficientov nemôže prekročiť hodnoty uvedené v prílohe č. 3. Takýto postup vyplýva z § 89 zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“), podľa ktorého ak ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov zistí nesúlad preskúmavaného právneho predpisu nižšej právnej sily, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, a pritom v priamej vecnej súvislosti s predmetom svojho prieskumu zistí nesúlad aj ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia s tým istým právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s tou istou medzinárodnou zmluvou, ktoré sú uvedené v návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov, vydá nález o zistenom nesúlade aj tohto ďalšieho právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia.

Nebol dôvod vyhovieť návrhu na vyslovenie nesúladu ustanovení vyhlášky s čl. 1 ods. 1 ústavy, prípadne v spojení s týmto článkom ústavy. Je tomu tak preto, že čl. 2 ods. 2, čl. 13 ods. 1 písm. a) a čl. 123 ústavy plne pokrývajú princíp legality a výhrady zákona. Otázka predvídateľnosti a právnej istoty, na ktoré je naviazaná argumentácia navrhovateľov, neobstojí vzhľadom na už vyslovenú oprávnenosť znášania časti nákladov na dodané teplo do bytového domu z dôvodu prestupov a prenikania tepla, resp. užívania dodaného tepla aj v rámci spoločných priestorov. Intenzita nesúladu ustanovení vyhlášky so zákonnou úpravou a jednotlivých článkov ústavy tak nedosahuje mieru, ktorá by odôvodňovala vyslovenie nesúladu s čl. 1 ods. 1 ústavy.

Rovnako nebol dôvod vyhovieť návrhu na vyslovenie nesúladu ustanovení vyhlášky s čl. 59 ústavy. Podstata úhrady nákladov za teplo nemá charakter dane alebo poplatku, keďže k platbe dochádza za dodané teplo. Ekvivalentnosť spočíva v podobe dodaného tepla na strane jednej a úhrady nákladov na jeho dodanie a spotrebu na strane druhej. Vyhláška už len precizuje tento rámec, stanovuje pravidlá rozpočítavania nákladov a rozmedzie základnej a spotrebnej zložky. To, že až vyhláška konkretizuje subjekty, medzi ktoré sa rozpočítavajú náklady na množstvo dodaného tepla, je nedostatok, ktorý súvisí s vysloveným nesúladom s inými článkami ústavy. Nič to však nemení na podstate, že nejde o poplatok alebo daň v zmysle čl. 59 ods. 2 ústavy. Pokiaľ bude na úrovni zákona zadefinovaná primeraná povinnosť podieľať sa na nákladoch na vykurovanie vlastníkmi odpojených bytov, nepôjde o daň alebo poplatok, ale protihodnotu za dodané teplo.

Otázky, či sa vlastník bytu môže odpojiť od vykurovacej sústavy a aké práva a povinnosti má mať vo vzťahu k ostatným vlastníkom bytov, ktoré nie sú odpojené od vykurovacej sústavy, v súvislosti s ich nákladmi na spoločné vykurovanie nie je len otázkou expertnou, ale aj otázkou verejnej politiky v energetike. Keďže akákoľvek úprava v zákone o tepelnej energetike v tomto ohľade absentuje a dochádza k ukladaniu povinností vlastníkom odpojených bytov nad rámec zákona, je nevyhnutné, aby tento nedostatok bol napravený zákonom. Je tomu tak preto, že podstatou výhrady zákona je, že zásah do práv jednotlivcov nemá byť len uzatvoreným expertným rozhodnutím ministerstva ako orgánu výkonnej moci, ale výsledkom demokratického rozhodnutia, ktorého prejavom je zákon. Preto ani nie je dôvod vyjadrovať sa k proporcionalite riešenia obsiahnutého v § 7 ods. 5 a § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky a vyslovovať neoprávnenosť či nelegitímnosť rozdelenia nákladov na teplo pri zohľadnení tepelných strát a prestupov tepla medzi bytmi v závislosti od požiadaviek legitímneho očakávania a právnej istoty. Naopak, javí sa plne legitímne, aby časť nákladov znášali aj vlastníci odpojených bytov či bytov s individuálnym vykurovaním. Povinnosť hradiť náklady v primeranej miere však musí byť upravená predvídateľne a stabilne zákonom.

Ustanovenia § 7 ods. 5 a § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky podľa čl. 125 ods. 3 ústavy a § 91 ods. 1 zákona o ústavnom súde strácajú účinnosť dňom vyhlásenia tohto nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky. Ministerstvo je podľa čl. 125 ods. 3 ústavy a § 91 ods. 2 zákona o ústavnom súde povinné uviesť vyhlášku do súladu s ústavou a dodatkovým protokolom a je viazané právnym názorom vysloveným v tomto náleze. Ak tak do šiestich mesiacov od vyhlásenia nálezu v Zbierke zákonov Slovenskej republiky neurobí, ustanovenia § 7 ods. 5 a § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky stratia platnosť. Podľa § 93 ods. 2 zákona o ústavnom súde právoplatné rozhodnutia vydané v civilnom alebo správnom súdnom konaní, v ktorých sa aplikovali § 7 ods. 5 a § 8 ods. 4 a 5 vyhlášky, zostávajú nedotknuté; povinnosti uložené takýmito rozhodnutiami však nemožno nútene vymáhať. Z nevymáhateľnosti podľa § 93 ods. 2 zákona o ústavnom súde zároveň vyplýva, že na základe ustanovení vyhlášky uvedených vo výroku tohto nálezu nemožno ukladať povinnosti ani novými rozhodnutiami.