509/2022 Z. z.

K návrhu sa vyjadrila národná rada podaním z 18. augusta 2022. S návrhom sa nestotožnila a navrhla mu nevyhovieť.

Národná rada na úvod zdôraznila, že dodržanie podmienok na schválenie zákona v skrátenom legislatívnom konaní je otázkou ochrany zákonnosti, nie otázkou ochrany ústavnosti.

Pokiaľ ide o namietané nedostatky legislatívneho procesu, národná rada sa domnieva, že všetky zákonné podmienky na skrátené legislatívne konanie splnené boli. Dôvodová správa k tzv. prorodinnému balíku zákonov v parlamentnej tlači č. 1028 obsahuje všetky tieto dôvody.

Pokiaľ ide o vyjadrenia ministra financií Slovenskej republiky, tak on mohol proces prerokovania legislatívneho návrhu hodnotiť iba na vládnej úrovni, nie však na parlamentnej.

Vo vzťahu ku konkrétnym podmienkam na skrátené legislatívne konanie národná rada poukázala na mimoriadnu okolnosť, a to dôsledky krízy spojenej s pandémiou COVID-19 a vojenským konfliktom na Ukrajine. Reálne náklady na bežný život rodín sa zvyšujú, čo opodstatňuje kroky štátu na ich kompenzáciu.

Navyše, spochybnenie skráteného legislatívneho konania v tomto prípade by podľa národnej rady mohlo viesť k efektu tzv. snehovej gule, keďže v skrátenom legislatívnom konaní bolo v tomto volebnom období prijatých viacero zákonov práve v súvislosti s pandémiou COVID-19.

Pokiaľ ide o skutočnosť, či štátu hrozia značné hospodárske škody, národná rada odkázala na hrozbu pre podnikateľov, ktorá by sa nevyhnutne premietla do škody pre samotný štát.

K procesu prijímania napadnutého zákona národná rada uviedla, že k návrhu zákona sa vyjadrili príslušné výbory a že na jej schôdzi 24. mája 2022 bol poslancom vytvorený dostatočný priestor prihlásiť sa do rozpravy a vyjadriť sa. Aj samotné vrátenie zákona prezidentkou a jeho nové, resp. opätovné prerokovanie na schôdzi 22. júna 2022 svedčí v prospech záveru, že diskusia nebola obmedzená a že poslanci mali právo sa s návrhom v dostatočnej miere oboznámiť a vyjadriť sa k nemu.

Národná rada ďalej zdôraznila princíp trojdelenia moci a potrebu zdržanlivého prístupu ústavného súdu pri posudzovaní splnenia podmienok na skrátené legislatívne konanie. Navyše, ako už bolo uvedené, podľa národnej rady ide otázku zákonnosti, nie ústavnosti.

Pokiaľ ide o účinnosť tzv. prorodinného balíka, národná rada poukázala na potrebu dostatočného časového priestoru nevyhnutného na technickú realizáciu zamýšľanej finančnej pomoci rodinám, vyriešenie personálnych otázok, ako aj na naplánovanie a realizáciu mediálnej kampane. Tieto procesy nemôžu prebehnúť bez adekvátneho základu v okolnostiach danej veci platného zákona. Navyše, samotný daňový bonus sa uplatňuje už od 1. júla 2022.

K otázke ochrany verejných financií národná rada uviedla, že vplyv na rozpočet verejnej správy bol posudzovaný v prílohe návrhu napadnutého zákona. Rozpočet verejnej správy by bol zaťažený až od 1. januára 2023, teda podmienka podľa § 33 ods. 3 zákona o rozpočtových pravidlách bola splnená. Ak má právny predpis nadobudnúť účinnosť až od nasledujúceho rozpočtového roka, tak dôsledky a dopady na rozpočet verejnej správy sa zohľadnia pri zostavovaní rozpočtu verejnej správy až na nasledujúce obdobie.

Národná rada vyjadrila nesúhlas s myšlienkou, že schvaľovanie legislatívnych zmien s významným dopadom na rozpočet je možné len vtedy, ak je zrejmé ich prefinancovanie.

Národná rada zároveň poukázala na európsku rozpočtovú legislatívu a výnimku z pravidiel Paktu stability a rastu.

Podľa národnej rady ústavnému súdu neprislúcha hodnotenie stavu verejných financií ani hodnotenie ekonomického dopadu prijatých legislatívnych zmien. Ďalej upriamila pozornosť aj na očakávaný nadpríjem samospráv a tiež nedostatok informácií zo strany navrhovateľky k využitiu príspevku na záujmové vzdelávanie.

Priestor na bilaterálne rokovania s dotknutými subjektami bol podľa národnej rady vytvorený, keďže Ministerstvo financií Slovenskej republiky 24. mája 2022 zverejnilo tlačovú správu, v ktorej tieto relevantné subjekty prizvalo na rokovania.

Ak navrhovateľka poukazuje na úroveň štátneho dlhu a riziko dlhodobej udržateľnosti, tak národná rada uprednostnila zmiernenie dopadu inflácie, poklesu výroby a rastu cien energií na najzraniteľnejšiu skupinu obyvateľstva. V tomto smere národná rada poukázala aj na judikatúru ústavného súdu, v zmysle ktorej sú možnosti súdnej kontroly rozhodnutí zákonodarcu v oblasti verejných výdavkov limitované.

K tretej línii argumentácie, teda k diskriminácii a neodôvodnenému postihu detí za konanie ich rodičov, národná rada uviedla, že prijatím sporného ustanovenia sledovala legitímny cieľ zabezpečenia prístupu detí k vzdelaniu. Navyše, podmienenie prídavkov na deti školskou dochádzkou existuje vo viacerých krajinách východnej Európy. Napadnutá právna úprava nesmeruje proti určitej etnickej skupine, keď aj samotná navrhovateľka uviedla, že iba 51 % detí, pri ktorých je na prídavok na dieťa určený osobitný príjemca, pochádza z oblastí, kde je vyššia miera zastúpenia rómskej komunity.

K návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutej právnej úpravy národná rada uviedla, že navrhovateľka nedostatočným spôsobom konkretizovala dôvody, na ktorých ho zakladá. V prípade vyhovenia tomuto návrhu by ústavný súd umožnil zásah do sociálnych práv občanov, ktorým by bol odopretý im priznaný právny nárok, teda určité sociálne benefity. Pokiaľ ide o obavy samospráv z výpadku daní z príjmov fyzických osôb, tieto sa nepotvrdili.

K návrhu sa vyjadrila podaním z 22. septembra 2022 aj vláda, zastúpená Ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky, ako vedľajší účastník konania. Aj vláda uviedla, že návrhu navrhovateľky nemožno vyhovieť, pričom jej argumenty sa v zásade prekrývajú s argumentmi národnej rady.

Vo vzťahu k ústavnosti legislatívneho procesu vláda poukázala na svoje vlastné odôvodnenie skráteného legislatívneho konania, konkrétne epidemiologickú situáciu a vojenský konflikt na Ukrajine, s tým súvisiaci nárast cien tovarov a služieb a potrebu eliminácie hospodárskych škôd z dôvodu zníženého dopytu zo strany obyvateľstva, ako aj potrebu zabezpečenia práva rodičov na pomoc od štátu. Ďalej poukázala na povahu politického uváženia pri reakcii zákonodarcu na mimoriadnu udalosť a jeho širokú diskréciu v tejto otázke.

Podobne ako národná rada aj vláda poukázala na to, že dodržanie podmienok skráteného legislatívneho konania je otázkou zákonnosti, nie ústavnosti. Navyše, pri prerokúvaní napadnutého zákona v skrátenom legislatívnom konaní nedošlo k porušeniu ústavných práv poslancov či porušeniu iných ústavných princípov. Za návrh zákona hlasovali aj poslanci opozície, a naopak, proti hlasovali aj poslanci koalície. Všetkým poslancom bol daný primeraný priestor na zapojenie sa do diskusie.

Vláda rovnako ako národná rada zdôraznila potrebu zdržanlivosti ústavného súdu pri posudzovaní ústavnosti legislatívneho procesu, a to s odkazom na viaceré jeho rozhodnutia.

Zároveň odkázala na pozitívny záväzok štátu pomôcť rodičom, ktorí sa starajú o deti.

Vo vzťahu k ochrane verejných financií vláda doplnila a zdôraznila, že neexistuje okruh právnych predpisov, ktoré by boli vylúčené zo skráteného legislatívneho konania. Fiškálny dopad právneho predpisu či právnej úpravy nie je kritériom na posúdenie prípustnosti využitia skráteného legislatívneho konania.

Vláda tiež vyjadrila nesúhlas s názorom navrhovateľky, že imanentnou súčasťou riadneho legislatívneho procesu je diskusia s relevantnými účastníkmi. Táto diskusia môže slúžiť na skvalitnenie návrhu zákona, avšak nie je nevyhnutným predpokladom na vyslovenie súladu zákona s ústavou.

Ďalej vláda upriamila pozornosť na prognózu rastu reálneho HDP v dôsledku prijatia tzv. prorodinného balíčka, ako aj zníženie rizika chudoby.

K tvrdenej diskriminácii a neprimeranému postihu skupiny detí vláda zdôraznila povinnú povahu školskej dochádzky, ktorá vyplýva priamo z ústavy, ako aj zámer zákonodarcu motivovať detí a rodičov k splneniu si tejto povinnosti.

K stanoviskám národnej rady a vlády sa vyjadrila navrhovateľka podaním z 23. októbra 2022 a uviedla, že na svojom návrhu trvá. Pripomenula, že aj národná rada ako štátny orgán je viazaná princípom legality a čl. 2 ods. 2 ústavy. Argumentáciu v prospech splnenia podmienok na skrátené legislatívne konanie zo strany národnej rady a vlády považuje za abstraktnú a ich tvrdenia za sčasti vnútorne rozporné. Obavy národnej rady o efekte tzv. snehovej gule nie sú namieste, pretože opatrenia, ktoré boli prijaté na zamedzenie šírenia nebezpečnej nákazlivej choroby COVID-19, boli prijaté v čase, keď tento dôvod na skrátené legislatívne konanie existoval a bol úplne legitímny, čo však už nemožno povedať vo vzťahu k napadnutému zákonu.

Navrhovateľka zdôraznila, že národná rada ani vláda neobjasnili konkrétnu hrozbu značných hospodárskych škôd, ktorá by opodstatňovala využitie skráteného legislatívneho konania. Taktiež poukázala na návrh poslanca národnej rady na zmenu tzv. krúžkovného tým spôsobom, aby nadobudlo účinnosť až k 1. septembru 2024, a z toho vyplývajúcu absenciu akéhokoľvek bezprostredného ohrozenia základných ľudských práv a slobôd.

Ak národná rada a vláda odkazujú na potrebu technického a personálneho zabezpečenia, viac ako dvojmesačné oneskorenie vydania výzvy na predloženie ponuky na vývoj systému eAktivity nesvedčí v prospech tvrdenej naliehavosti. Rovnako neboli dosiaľ vyhlásené ani príslušné výberové konania. Navrhovateľka taktiež nesúhlasí s argumentom, že „potreba dať ľuďom pocit hneď teraz, že dostanú niečo neskôr“, podporuje záver o nevyhnutnosti skráteného legislatívneho konania.

Navrhovateľka opätovne zdôraznila ústavnú úpravu udržateľnosti hospodárenia, historicky najvyššiu úroveň štátneho dlhu a vynechanie relevantných účastníkov riadneho legislatívneho procesu z diskusie. Týmto bola výzva na diskusiu adresovaná vo forme tlačovej správy, aj to až po vypracovaní návrhu zákona a jeho predložení národnej rade.

Vo svojom vyjadrení navrhovateľka napokon znova upriamila pozornosť na trestanie detí za nečinnosť ich rodičov, ako aj na poslanecký návrh zákona, ktorým by sa sporný č. III bod 6 napadnutého zákona vypustil, teda by sa odstránila ňou namietaná diskriminácia určitej skupiny detí a ich rodičov. Uvedená zamýšľaná oprava svedčí v neprospech skráteného legislatívneho konania, ako aj celkovo v neprospech kvality napadnutého zákona. Opäť zdôraznila dopad tohto opatrenia na marginalizované skupiny obyvateľov a potenciálnu diskrimináciu na základe rasy a etnika.

Ústavnému súdu bolo v súlade s § 86 ods. 4 zákona o ústavnom súde doručených päť tzv. amicus curiae listov (podaní). Vzhľadom na ich obsah a relevanciu tam uvedených skutočností k prejednávanému prípadu považuje ústavný súd za vhodné aspoň stručne odkázať na hlavné body týchto podaní.

Rómske advokačné a výskumné stredisko vo svojom podaní z 18. júla 2022 k namietanému nesúladu čl. III bod 6 napadnutého zákona poukázalo na viaceré príčiny tzv. záškoláctva, medzi ktoré patrí aj nedostatok finančných prostriedkov. Práve inštitút osobitného príjemcu rieši uvedený problém, keď osobitný príjemca pre dieťa zakúpi veci, ktoré potrebuje na účel plnenia školskej dochádzky.

Zníženie prídavku a príplatku k prídavku trestá deti za konanie, resp. opomenutie ich rodičov a ešte väčšmi môže prehlbovať samotné dôvody a príčiny zanedbávania povinnej školskej dochádzky predovšetkým rómskych detí. Predmetnú úpravu aj z uvedeného dôvodu možno podľa Rómskeho advokačného a výskumného strediska považovať za prejav protirómskeho rasizmu.

Senior analytik Útvaru hodnoty za peniaze vo svojom podaní z 12. augusta 2022 upriamil pozornosť ústavného súdu na výpočty, podľa ktorých až 73 % adresátov zníženia prídavku a príplatku k prídavku patrí k rómskej populácii, pričom v skutočnosti môže byť toto percento ešte vyššie. Uvedená skutočnosť podľa jeho názoru podporuje argument navrhovateľky o diskriminácii a až protirómskom rasizme v čl. III bode 6 napadnutého zákona.

Z Revízie výdavkov na skupiny ohrozené chudobou alebo sociálnym vylúčením vypracovanej Inštitútom vzdelávacej politiky a Útvarom hodnoty za peniaze pre Slovensko vyplývajú nedostatky v oblasti sociálnej inklúzie. Konkrétne ide o napr. veľmi slabú dostupnosť služieb ranej starostlivosti pre znevýhodnené deti, nedostatok pedagogických asistentov a odborných zamestnancov, nedostatočné dopravné spojenie, chýbajúcu jazykovú podporu rómskych detí, u ktorých slovenský jazyk nie je ich materinským jazykom, ako aj nadmerné využívanie opakovania ročníka u znevýhodnených žiakov.

Navyše, finančné sankcie pri boji s tzv. záškoláctvom fungujú v najlepšom prípade iba u niektorých podskupín žiakov, prípadne krátkodobo (Gil Keppens, Bram Spruyt, The impact of interventions to prevent truancy: A review of the research literature, Studies in Educational Evaluation, dostupné na https://doi.org/10.1016/j.stueduc.2020.100840).

Iniciatíva za právny štát združujúca viaceré organizácie zastupujúce podnikateľský stav vo svojom podaní z 23. septembra 2022 poukázala na nesplnenie podmienok na skrátené legislatívne konanie a na to nadväzujúcu absenciu odbornej diskusie, ako aj potenciálny odradzujúci efekt nepredvídateľnosti legislatívnych zmien tuzemských a zahraničných investorov.

Občianske združenie VIA IURIS vo svojom podaní z 3. novembra 2022 poukázalo na neprimerane časté využívanie skráteného legislatívneho konania národnou radou, a to predovšetkým počas VIII. volebného obdobia, keď takmer štvrtina všetkých zákonov bola schválená v rámci skráteného legislatívneho konania (v roku 2020, keď vypukla pandémia COVID-19, to bola až takmer polovica).

Zároveň odkázalo na kritický postoj Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“) k zrýchleným formám legislatívneho procesu. Benátska komisia už uviedla (v stanovisku prijatom na 131. plenárnom zasadnutí 17. – 18. júna 2022 k novelám zákona o všeobecných súdoch v Gruzínsku z decembra 2021), že žiadna zmysluplná debata nie je možná, ak je návrh zákona prezentovaný a prijatý náhle a v rýchlosti v zrýchlenom konaní, ktoré obmedzuje verejné a parlamentné preskúmanie. Nedostatočná diskusia počas legislatívneho procesu negatívne ovplyvňuje aj kvalitu výslednej legislatívy. Podľa Benátskej komisie by väčšina nemala manipulovať procesom s cieľom vyhnúť sa verejnému pripomienkovaniu. Benátska komisia tiež konštatovala, že hoci neexistujú medzinárodné štandardy týkajúce sa dĺžky legislatívneho procesu, možnosť verejnej diskusie musí byť zachovaná. Benátska komisia opakovane konštatovala, že opatrnosť a seba-obmedzenie sú nevyhnutné, keď sa postupuje v skrátenom legislatívnom konaní, a hoci tento postup môže byť v súlade s národnou legislatívou, takýto prístup nie je vhodný pre prijímanie zákonov v prípade komplexných a citlivých záležitostí, ktoré majú významný sociálny a politický dopad, a je veľmi otázny z hľadiska transparentnosti, inkluzívnosti, demokratickej legitimity a zodpovednosti.

Aj Európska komisia v Správe o právnom štáte 2022 vo vzťahu k Slovensku poukázala na absenciu dostatočnej diskusie pri prijímaní zákonov, zvlášť takých, ktoré prinášajú významné zmeny.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom podaní z 8. novembra 2022 odkázala na svoje stanovisko, ktoré navrhovateľka priložila k jej návrhu, a doplnila aktuálne informácie nad rámec uvedeného stanoviska.

Medzi (nové) relevantné informácie patrí zhoršenie vyhliadok ekonomiky vrátane spotreby domácnosti. Najväčší dopad sa očakáva koncom roku 2022 a v roku 2023, keď popri prudkom spomalení ekonomického rastu (riziká pre recesiu vzrástli) dôjde k poklesu reálnych miezd dva roky po sebe a inflačný šok najmä z cien energií vyústi do poklesu spotreby domácností. Na historické minimum sa zníži i miera úspor domácností. Rozsah negatívneho dopadu bude vo veľkej miere závisieť od regulačných opatrení zabraňujúcich skokovému nárastu cien elektriny a plynu pre domácnosti či kompenzačných opatrení pre firmy. Doteraz avizované (dočasné) opatrenia naznačujú, že tie samotné by mohli výrazne tlmiť dopad energetickej krízy nielen na ekonomiku, ale aj na domácnosti.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že vláda zatiaľ nepredstavila také opatrenia, ktoré by dostatočne prispievali k znižovaniu vysokej úrovne dlhu, a aktívne tak zabránila spusteniu najprísnejších sankcií spojených s prekročením najvyššieho pásma limitu dlhu. Naopak, prijímaním nových trvalých opatrení s účinnosťou od roku 2023 v celkovej výške viac ako 1 % HDP (opatrenia na podporu rodiny, rodičovský dôchodok v rámci dôchodkovej reformy, valorizácia miezd vo verejnej správe a v zdravotníctve) bez dostatočnej kompenzácie v iných častiach rozpočtu naďalej spôsobuje rast dlhu. Rada odhaduje, že bez prijatia dodatočných konsolidačných opatrení by úroveň hrubého dlhu bola stále vyššia ako (každoročne klesajúci) horný limit dlhovej brzdy na celom horizonte prognózy, pričom v roku 2025 by dlh presiahol horný limit o 3 % HDP.

Oproti pôvodnému stanovisku boli od júna 2022 zaznamenané aj pozitívne vplyvy, ktoré znižujú riziko prekročenia vysokého pásma rizika dlhodobej udržateľnosti. Ide najmä o prijatie zákona č. 352/2022 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 461/2003 Z. z. o sociálnom poistení v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony. Pozitívny dlhodobý dopad prijatia opatrení v dôchodkovom systéme s vplyvom približne 1 % HDP je tak výrazne znížený negatívnym dopadom samotného tzv. prorodinného balíčka s vplyvom 0,7 % HDP. Aj napriek prijatiu zásadných zmien v dôchodkovom systéme dlhodobá udržateľnosť sa bude po zohľadnení ostatných negatívnych externých vplyvov (vojna na Ukrajine) pravdepodobne stále nachádzať blízko hornej hranice pásma stredného rizika.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zdôraznila, že vlády rezignovali na snahu predstaviť opatrenia, ktoré by presahovali horizont najbližšieho rozpočtového roka. Nezmenilo sa to ani pri aktuálnom návrhu rozpočtu a konsolidačná stratégia chýba už tretí rok v rade.

Pokiaľ ide o efektivitu využívania verejných zdrojov, Rada pre rozpočtovú zodpovednosť uviedla, že ak je hlavným cieľom, resp. jedným z cieľov zníženie chudoby, mieru rizika chudoby v rodinách s deťmi je možné výrazne znížiť aj použitím menšieho množstva finančných prostriedkov. Pri simulácii výpočtami tzv. prorodinný balík zníži mieru rizika chudoby o 5,2 p.b. s vynaložením finančných prostriedkov v objeme 1,1 mld. eur a ak by boli dávky zvýšené len rodinám s príjmom pod mediánom (904 eur), miera rizika chudoby by klesla o 5,9 p.b. – avšak potrebný objem finančných prostriedkov by bol 549 mil. eur. Ak by dávky boli zvýšené len rodinám s príjmom pod hranicou chudoby (543 eur), miera rizika chudoby by klesla o 7,7 p.b. a vynaložený objem finančných prostriedkov by bol podľa odhadu 183 mil. eur.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť dospela k záveru, že samotná skutočnosť, že navrhované opatrenia znižujú riziko chudoby všetkých alebo vybraných skupín rodín, ešte neznamená, že ide o najefektívnejšie vynaložené prostriedky. Súčasťou legislatívneho procesu nebolo skúmanie, či by sa rovnaký, prípadne lepší efekt z hľadiska zmeny miery rizika chudoby domácnosti nedosiahol inou kombináciou opatrení.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť zaslala ústavnému súdu ďalšie svoje podanie z 18. novembra 2022, v ktorom ústavný súd v nadväznosti na vyjadrenia národnej rady na verejnom ústnom pojednávaní ubezpečila, že pri tvorbe svojich stanovísk má (mala) k dispozícii všetky aktuálne a relevantné údaje. Taktiež korigovala vyjadrenie národnej rady, že mu v rámci skráteného legislatívneho konania zaslala svoje vyjadrenie – národnej rade nebolo počas skráteného legislatívneho konania zaslané žiadne stanovisko Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.

Dňa 9. novembra 2022 bolo ústavnému súdu doručené vyjadrenie národnej rady, v ktorom poukázal na zákony schválené 8. novembra 2022 a ich vplyv na predmet tohto konania.

Novelou napadnutého zákona schválenou 8. novembra 2022 bol z napadnutého zákona vypustený čl. III bod 6, teda ustanovenie, ktoré navrhovateľka napadla pre ňou tvrdenú diskrimináciu. Vo vzťahu k tejto časti národná rada navrhla konanie zastaviť.

Novelou napadnutého zákona z 8. novembra 2022 bola taktiež posunutá účinnosť čl. I bodov 1 až 10 na 1. január 2025 a boli vypustené body 1, 3, 7 a 8 z čl. III napadnutého zákona. Národná rada navrhla uvedené skutočnosti zohľadniť pri rozhodovaní v tejto veci.

Napokon národná rada poukázala na pozmeňujúci a doplňujúci návrh poslancov Milana Kuriaka, Milana Vetráka a Petra Vonsa k novele zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov (parlamentná tlač. 1121), ktorým sa navyšuje daňový bonus zo 100 eur na 140 eur, a kompenzáciu dopadov tohto opatrenia na samosprávy, teda postup národnej rady spôsobom, ktorý nevedie k vzniku hrozby značnej hospodárskej škody. Na viaceré už uvedené zmeny právnej úpravy (účinné od 1. januára 2023) upriamila pozornosť ústavného súdu aj v podaní z 12. decembra 2022, v ktorom navrhla konanie v relevantných častiach zastaviť.

Dňa 9. novembra 2022 sa na ústavnom súde konalo verejné ústne pojednávanie vo veci za účasti právneho zástupcu navrhovateľky a povereného zástupcu národnej rady. Vláda ako vedľajší účastník konania sa napriek predvolaniu nedostavila a svoju neúčasť neospravedlnila.

Sudca spravodajca prítomných oboznámil s obsahom súdneho spisu a následne bol účastníkom konania poskytnutý priestor opätovne sa vyjadriť k predmetu tohto konania a následne odpovedať na otázky ústavného súdu.

Právny zástupca navrhovateľky aj poverený zástupca národnej rady odkázali na obsah predošlých vyjadrení.

Nad rámec uvedeného k tretiemu bodu návrhu, teda namietanej diskriminácii, poverený zástupca národnej rady poukázal na to, že sankčný mechanizmus za tzv. záškoláctvo sa presúva na úroveň trestania v správnom konaní.

Právny zástupca navrhovateľky poukázal na posunutie účinnosti časti napadnutej právnej úpravy (tzv. krúžkovné) na 1. január 2025, čo podľa jeho názoru podporuje argument o absencii akejkoľvek naliehavosti prijatia napadnutého zákona.

Poverený zástupca národnej rady k legislatívnemu procesu zdôraznil, že rokovania prebiehali aj s opozíciou a že všetci poslanci mali dostatočný priestor diskutovať a vyjadriť sa. V súvislosti s podmienkami na skrátené legislatívne konanie národná rada poukázala na hrozbu vzniku škody štátu, ktorú bolo možné takýmto spôsobom vyriešiť až od 1. januára 2023 z peňazí z rozpočtu na budúci kalendárny rok. Pokiaľ ide o plnenie plánu na zavedenie celého systému, národná rada konštatovala, že Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky plán na zavedenie systému pomoci rodinám až do výmeny príslušného ministra neplnilo.

Právny zástupca navrhovateľky zopakoval, že navrhovateľka nespochybňuje pomoc rodinám a občanom, avšak ak nie je pomoc potrebná a podaná ihneď, nie je dôvod prijímať právnu úpravu v skrátenom legislatívnom konaní. Už len skutočnosť, že úpravy a opravy napadnutého zákona je možné ešte pred jeho účinnosťou vykonať v riadnom legislatívnom konaní, svedčí v prospech dôvodnosti jej návrhu.

Na otázku ústavného súdu o obmedzení diskusie poslancov národnej rady právny zástupca navrhovateľky uviedol, že reálny či konkrétny zásah do diskusie poslancov navrhovateľke nie je známy.

Právny zástupca navrhovateľky sa pridržal názoru, že s odkazom na čl. 55a ústavy musia byť významné zásahy do rozpočtu či hospodárskej udržateľnosti prijímané len v riadnom legislatívnom konaní.

Poverený zástupca národnej rady zotrval na svojom stanovisku, že ústavná hodnota trvalej udržateľnosti v čase krízy ustupuje.

Právny zástupca navrhovateľky poukázal na skutočnosť, že v prípade riadneho legislatívneho procesu by sa k návrhu zákona vyjadrila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť, skráteným legislatívnym konaním bola v podstate obídená.

Poverený zástupca národnej rady uznal, že skrátené legislatívne konanie mohlo byť aspoň v časti na škodu veci, a to v prípade absencie dostatočnej diskusie k čl. III bodu 6 napadnutého zákona, teda tvrdenej diskriminácii, čo však národná rada následne upravila v súlade s výhradami navrhovateľky.

Slovenská republika je demokratickým a právnym štátom (čl. 1 ods. 1 ústavy). Tieto dva princípy sa zvlášť prelínajú v zákonodarnom procese. Volení poslanci (demokracia) prerokúvajú, diskutujú a hlasujú (demokracia) v ústavou a zákonom stanovenom procese (právny štát) o návrhoch právnych noriem, ktoré sa stanú zákonmi (právny štát). Zákony tak prerokúva a prijíma v ústave a v rokovacom poriadku stanovenom procese národná rada [čl. 86 písm. a) v spojení s čl. 72 ústavy]. Ústavný text obsahuje základné normy, ktoré upravujú proces prijímania zákonov, pričom okrem noriem, ktoré priamo upravujú prijímanie zákonov, sú nimi aj normy upravujúce pluralitnú diskusiu a tvorbu vôle poslancov.

Ústavný súd na základe svojej doterajšej judikatúry volí triezvy prístup k posudzovaniu legislatívneho procesu, majúc na mysli minimalizáciu zásahov do právomoci národnej rady. Vo vzťahu k posudzovaniu ústavnosti zákonodarného procesu ústavný súd už viackrát konštatoval, že vzhľadom na rešpektovanie systému trojdelenia štátnej moci je racionálne zdržanlivý pri svojich zásahoch do činnosti národnej rady, ktorá má výsadné postavenie voči ostatným najvyšším orgánom dané predovšetkým jej odvodenosťou od kreačného aktu ľudu, ktorý reprezentuje, čím predstavuje (popri prezidentovi Slovenskej republiky) orgán s najsilnejšou demokratickou legitimitou (I. ÚS 76/2011, PL. ÚS 4/2018, PL. ÚS 26/2019).

Ako ústavný súd vo svojej doterajšej judikatúre ustálil, prieskum ústavnosti legislatívneho procesu má špecifiká, ktoré ho odlišujú od prieskumu súladu právnych predpisov ako takých. Nejde totiž o prieskum obsahu právnej normy, ale o prieskum procedúry, kde môžu zohrávať značnú rolu aj skutkové okolnosti pri prijímaní. Taktiež účinky derogačného nálezu môžu byť odlišné (PL. ÚS 13/2020). Ak sa preskúmava zákon z jeho obsahového hľadiska, v praxi to môže viesť k zrušeniu niektorých jeho sporných ustanovení, zatiaľ čo procedurálne vady by zapríčinili zrušenie zákona ako celku, čo má vo svojom dôsledku väčší dopad na právny poriadok a právnu istotu jeho subjektov.

Navrhovateľka pred ústavným súdom namieta, že pri prijímaní napadnutého zákona podmienky na skrátené legislatívne konanie splnené vôbec neboli a že táto skutočnosť v súčte s ďalšími jej námietkami vyvoláva napätie nielen so zákonom o rokovacom poriadku, ale aj so samotnou ústavou.

Ústavný súd s prihliadnutím na námietky navrhovateľky poukazuje na to, že jeho úlohou nie je zastávať pozíciu „odvolacieho súdu“ vo vzťahu k posudzovaniu naplnenia podmienok na skrátené legislatívne konanie, ale vystupovať ako ochranca ústavných princípov vzťahujúcich sa na legislatívny proces (vrátane skráteného legislatívneho konania) vyplývajúcich z ústavy.

Ústavný súd k posudzovaniu legislatívneho procesu judikoval, že nerešpektovanie zákonnej úpravy môže za istých okolností dosiahnuť ústavnú intenzitu (PL. ÚS 11/2012; k nadradenosti ústavy pozri aj Limbach, Jutta. “The Concept of the Supremacy of the Constitution.” The Modern Law Review, vol. 64, no. 1, 2001). Hrubé a svojvoľné nerešpektovanie pravidiel zákonodarného postupu môže mať v zmysle judikatúry ústavného súdu za následok rozpor prijatého zákona so samotnou ústavou (PL. ÚS 48/03, PL. ÚS 26/2019). V povahe ústavného štátu je totiž ochrana reprezentatívnej demokracie, právneho štátu a základných práv a slobôd jednotlivcov i proti vlastným orgánom a dokonca aj proti zákonodarcovi samotnému (KLOKOČKA, V., Ústavní systémy evropských států, 2006, Praha: Linde. 370 s.).

V zásade však musí ísť o také porušenie pravidiel zákonodarného procesu, ktoré predstavuje aj zásah do ústavou garantovaných predovšetkým poslaneckých, menšinových práv (podrobnejšie PL. ÚS 13/2020; podobne na danú problematiku nahliadajú aj iné európske súdy, napr. Ústavný súd Talianskej republiky v rozhodnutí č. 9/59 z 9. 3. 1959; Ústavný súd Španielska v rozhodnutí č. 57/1989; Spolkový ústavný súd Nemecka v rozhodnutiach BvL 4/11, 2 BvL 5/11, 2 BvL 4/13 – BverfGE 150, 204; 2 BvL 1/09 – BverfGE 150, 345; Ústavná rada Francúzska v rozhodnutiach č. 84-181 DC z 11. 10. 1984, č. 89-261 DC z 28. 7. 1989 a č. 99-274 DC z 29. 5. 1990, Ústavný súd Českej republiky v nedávnom náleze sp. zn. Pl. ÚS 7/22 z 13. septembra 2022).

Vzhľadom na uvedené nemožno prisvedčiť tvrdeniu národnej rady a vlády, že pri preskúmavaní legislatívneho procesu pôjde vždy iba o posudzovanie jednoduchej, resp. bežnej zákonnosti.

Ústavný súd už judikoval, že vníma isté napätie medzi potrebou podporovať demokratické procesy na jednej strane a procedurálnou autonómiou suverénnej národnej rady pri výkone jej kompetencií. Článok 92 ods. 2 ústavy ustanovuje, že rokovanie národnej rady a jej výborov ustanoví zákon. Týmto zákonom je rokovací poriadok. Na jednej strane platí, že nie každé porušenie zákona je porušením ústavy, ale na druhej strane zo skutočnosti, že rokovací poriadok má povahu zákona, a nie interného predpisu parlamentu, ako to býva v niektorých parlamentných kultúrach, vyplýva i záujem ústavodarcu dať rokovaciemu poriadku vonkajšiu právne záväznú formu. Inými slovami, forma zákona znamená, že ústavnú intenzitu môžu dosahovať také porušenia zákona, ktoré by neboli porušením ústavy, ak by boli upravené len uznesením parlamentu. Parlamentná procedúra preto nie je úplne mimo kontroly ústavného súdu ( PL. ÚS 11/2012).

Ústavný súd v tomto smere pripomína, že zákonodarná moc má špecifické postavenie v tom, že požiadavky a pravidlá zákonodarného procesu stanovuje sama a v podmienkach Slovenskej republiky ich vyjadruje v zákone o rokovacom poriadku národnej rady, ktorý môže kedykoľvek zmeniť či dokonca zrušiť. Pokiaľ tak ale neurobí, je aj ona viazaná ňou samou stanovenými pravidlami (PL. ÚS 26/2019).

Ak sa totiž parlament rozhodol prijať svoje vnútorné pravidlá vo forme zákona, vzdal sa tým dobrovoľne časti svojej autonómie v prospech jeho externej kontroly, čo súčasne ale znamená, že orgán vykonávajúci takúto externú kontrolu parlamentných pravidiel by mal autonómiu parlamentu rešpektovať a vstupovať do nej len v nevyhnutnom rozsahu, ak nie je iný spôsob nápravy, resp. iný spôsob nápravy nebol použitý alebo situáciu nevyriešil (PL. ÚS 6/2017).

Rokovací poriadok má špecifické postavenie v tom, že je zákonom, ktorý reguluje zákonodarný proces v národnej rade a sám je teda jeho výsledkom, ale tiež jeho strojcom, pretože stanovuje pravidlá parlamentnej zákonodarnej procedúry. Ústavný súd ako súdny orgán ochrany ústavnosti má oprávnenie preskúmať ústavnosť parlamentnej procedúry, pretože táto má vzťah k výkonu ústavných právomocí národnej rady, osobitne pri jej postavení jediného ústavodarného a zákonodarného orgánu Slovenskej republiky (ibid.).

Zohľadňujúc uvedené východiská, ústavný súd preskúmal navrhovateľkou napadnutý legislatívny proces pri prijímaní napadnutej právnej úpravy.

Pokiaľ ide o splnenie podmienok na skrátené legislatívne konanie, navrhovateľka argumentuje, že tieto v tomto prípade zjavne splnené neboli. Za mimoriadnu okolnosť nemožno podľa nej považovať pandémiu COVID-19 ani vojenský konflikt na Ukrajine, keďže medzi nimi a napadnutou právnou úpravou nie je súvis. Taktiež neboli relevantným a presvedčivým spôsobom špecifikované základné práva, ktoré by mali byť ohrozené, ako ani ohrozenie bezpečnosti či hrozba hospodárskej škody štátu. Uvedené je umocnené tým, že napadnutá právna úprava mala nadobudnúť účinnosť od 1. januára 2023, resp. 1. januára 2024 (medzičasom v časti tzv. krúžkovného od 1. januára 2025, pozn.).

Napadnutá právna úprava sa týka v podstate troch oblastí úpravy, a to poskytovania príspevku na voľnočasové aktivity detí (tzv. krúžkovné, čl. I, IV, V, VI, VIII, IX a X), daňového bonusu (čl. II) a prídavku na dieťa a príplatku k prídavku na dieťa (čl. III).

Napadnutá právna úprava zavádza systém financovania voľného času dieťaťa prostredníctvom príspevkov na voľnočasové aktivity dieťaťa, teda aktivity v oblasti vzdelávania, kultúry a športu. Na realizáciu týchto aktivít sa poskytuje mesačný príspevok, ktorý je účelovo viazaný len na úhradu voľnočasových aktivít a poskytuje sa na novozriadené konto dieťaťa. Napadnutá právna úprava tiež zvyšuje tzv. daňový bonus a zvyšuje sumu prídavku a príplatku k prídavku. Samotná dôvodová správa odkazuje na nový systém ako na „daňovú revolúciu“, ktorej cieľom je „podpora voľnočasových aktivít dieťaťa v oblasti vzdelávania, športu a kultúry prostredníctvom finančného príspevku, aby boli tieto aktivity prístupnejšie čo najväčšej skupine detí“.

Po preskúmaní predložených dokumentov možno zo strany ústavného súdu uviesť, že v prípade napadnutej právnej úpravy ide o systémové riešenie podpory voľnočasových aktivít detí a podpory rodín s deťmi, nie o jednorazovú a bezprostrednú pomoc v reakcii na určitú nepredvídanú situáciu či okolnosť. Už samotná dôvodová správa naznačuje tzv. revolúciu v oblasti daní, pri ktorej sa stráca deklarovaný priamy súvis s pandémiou COVID-19 či vojenským konfliktom na Ukrajine. Navyše, tieto systémové zmeny majú nadobudnúť účinnosť najskôr až o približne pol roka a najneskôr až takmer dva roky po ich prijatí v národnej rade.

Takúto systémovú zmenu, ktorej forma a obsah sa medzičasom prehodnocujú a ktorej účinnosť sa v časti posúva ešte väčšmi do budúcnosti (pozri bod 107 tohto nálezu), preto už na prvý pohľad nemožno považovať za reakciu na mimoriadnu situáciu pandémie COVID-19 ani vojenského konfliktu na Ukrajine. Uvedené mimoriadne okolnosti či situácia v rozhodnom čase síce existovali, avšak medzi nimi a napadnutou právnou úpravou absentuje príčinná súvislosť. Uvedenému, teda absencii príčinnej súvislosti, nasvedčuje aj skutočnosť, že zmeny v podpore rodín s deťmi boli zo strany vlády avizované už v novembri 2021, teda niekoľko mesiacov pred vypuknutím vojenského konfliktu na Ukrajine (napr. tlačová správa Ministerstva financií Slovenskej republiky z novembra 2021 s titulkom „Predstavili sme daňovú revolúciu: PODPORA RODINY“).

V prípade napadnutej právnej úpravy ide o systémové riešenie situácie rodín s deťmi, čo vyplýva jednak z komplexnosti napadnutej právnej úpravy (1), v budúcnosti vynaložených peňažných prostriedkov na rôzne formy finančnej a inej pomoci rodinám s deťmi (2), ako aj zo skutočnosti, že ide o zmenu systému financovania rodín do budúcnosti, a nie o jednorazovú (adresnú) pomoc v reakcii na mimoriadnu udalosť či okolnosť (3). Zároveň je potrebné zohľadniť úpravu účinnosti napadnutej právnej úpravy (4), ktorá bola medzičasom v časti posunutá ešte viac do budúcnosti (5).

Rovnako podľa ústavného súdu už na prvý pohľad nebolo preukázané splnenie ďalších (iných) podmienok na skrátené legislatívne konanie, a to ohrozenie základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo hrozba značných hospodárskych škôd štátu.

Ak národná rada odkázala na sociálne práva občanov (rodín s deťmi), nijako neobjasnila, prečo by tieto práva boli akútne ohrozené práve teraz a v miere nezlučiteľnej s čl. 41 ods. 5 ústavy a prečo na takéto tvrdené akútne riziko ich ohrozenia reaguje s takým veľkým časovým odstupom (účinnosťou napadnutej právnej úpravy). Ústavný súd nespochybňuje, že finančná a iná situácia rodín s deťmi si vyžaduje pozornosť zákonodarcu. Ústavný súd však v rámci jemu zverenej právomoci na pôdoryse tohto konania konštatuje, že odôvodnenie skráteného legislatívneho konania všeobecným odkazom na sociálne právo (čl. 41 ods. 5 ústavy, podľa ktorého rodičia, ktorí sa starajú o deti, majú právo na pomoc štátu) bez ďalšieho neobstojí.

Vo vzťahu k ohrozeniu bezpečnosti neboli predložené žiadne tvrdenia či argumenty, preto posudzovanie splnenia tejto podmienky skráteného legislatívneho konania nie je relevantné.

Pokiaľ ide o spôsobenie značnej hospodárskej škody štátu tým, že klesne spotreba a štát získa menej peňazí na daniach a odvodoch, tento argument pomerne rozširujúco nahliada na pojem značnej hospodárskej škody štátu (i) a túto škodu v zmysle menšieho výberu daní a odvodov v budúcnosti kompenzuje ešte väčším balíkom verejných financií, z ktorých by sa vopred nahradila (ii). Ústavný súd však považuje za dôležité, že na nedostatok relevancie a nepresvedčivosť tohto argumentu upozornila aj Rada pre rozpočtovú zodpovednosť vo svojom vyjadrení navrhovateľke zo 6. júna 2022.

S prihliadnutím na uvedené skutočnosti dospel ústavný súd k záveru, že aj pri zohľadnení širokej miery politického uváženia (wide margin of appreciation, weiter politischer Ermessensspielraum) dostupnej národnej rade pri vyhodnocovaní podmienok na skrátené legislatívne konanie došlo iba k ich zdanlivému, nie však reálnemu naplneniu. Uvedené dáva základ na konštatovanie, že národná rada pri prijímaní napadnutej právnej úpravy postupovala v rozpore s § 89 zákona o rokovacom poriadku (otázka zákonnosti legislatívneho procesu).

Uvedené nerešpektovanie zákonom predpísaných podmienok na skrátené legislatívne konanie by však vyvolávalo napätie s čl. 2 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 1 ods. 1 ústavy, len ak by k nemu pristúpili aj ďalšie konkrétne skutočnosti preukazujúce neprípustnú intenzitu nezákonného postupu prejavujúcu sa ako zásah do ústavných princípov chránených ústavou, akou by mohla byť napr. situácia tzv. valcovania opozície (podrobnejšie Zámečníková M. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Praha : Leges, 2018, 144 s. a tam citované odkazy; porov. tiež nález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 24/07 z 31. januára 2008 vo veci tzv. Topolánkového batohu a tiež jeho nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 z 1. marca 2011 vo veci tzv. úsporných opatrení v stave legislatívnej núdze; k praktickým opatreniam na zabránenie vzniku takejto situácie pozri stanovisko Benátskej komisie č. 845/2016 z 24. júna 2019 o vzťahu medzi parlamentnou väčšinou a menšinou v demokracii; porov. tiež rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka o právach opozície BVerfGE 142, 25 – „Oppositionsrechte“) či postup spočívajúci v tzv. inštrumentalizácii parlamentnej legislatívy [podrobnejšiu analýzu ponúka Viktor Zoltán Kazai (2021) The misuse of the legislative process as part of the illiberal toolkit. The case of Hungary, The Theory and Practice of Legislation, 9:3, 295-316, DOI: 10.1080/20508840.2021.1942366].

Žiadne takéto intenzívne zásahy však preukázané neboli. Nenastal teda stav, v ktorom by parlamentná opozícia či menšina nemohla nad väčšinou vykonávať dozor a kontrolu, prípadne by bola iným spôsobom vylúčená z parlamentného (legislatívneho) procesu v rozpore s požiadavkami právneho a demokratického štátu.

Úlohou ústavného súdu je v nadväznosti na uvedené a s ohľadom na už citovanú judikatúru preskúmať, či navrhovateľkou tvrdené nedostatky vyvolávajú napätie s inými ustanoveniami ústavy, ktoré vo svojom návrhu označila.

Navrhovateľka tvrdí, že nezákonnosť skráteného legislatívneho konania zasiahla aj do čl. 31 ústavy zakotvujúceho slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti.

Pokiaľ ide o samotnú diskusiu poslancov národnej rady a neprípustný zásah do tejto diskusie, teda zásah do slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti, je relevantné uviesť, že ani samotná navrhovateľka neoznačila, resp. neidentifikovala konkrétny zásah do diskusie poslancov národnej rady či náznak potlačenia práv menšín (opozície).

Prirodzene, skrátené legislatívne konanie diskusiu poslancov nevyhnutne zužuje, uvedené však s ohľadom na konkrétne okolnosti prijímania toho-ktorého zákona nemusí bez ďalšieho znamenať až neústavné obmedzenie diskusie, resp. slobodnej súťaže politických síl. Z okolností danej veci vyplýva, ako na to poukázala aj národná rada a vláda, že všetci poslanci národnej rady mali možnosť k návrhu sa vyjadriť a predkladať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k prerokúvanej úprave, pričom opoziční (menšinoví) poslanci svoj priestor, ktorý v priebehu legislatívneho procesu mali, čiastočne využili, prípadne čiastočne dobrovoľne nevyužili (porov. PL. ÚS 25/2020 týkajúci sa skráteného legislatívneho konania pri zmenách podmienok výberu a vymenovania generálneho prokurátora a výberu a voľby špeciálneho prokurátora; tiež PL. ÚS 13/2020 týkajúci sa skráteného legislatívneho konania pri o. i. zmenách zániku funkcie predsedu a člena Súdnej rady Slovenskej republiky a zastupovania predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky). V tomto smere ústavný súd pripomína, že ochrana parlamentnej menšiny nemá za cieľ chrániť menšinu pred rozhodnutiami väčšiny, ale umožniť menšine prezentovať svoj názor v rozhodovacom procese parlamentu (rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324 „Haushaltskontrolle der Nachrichtendienste“). Ako už bolo konštatované, splnenie tejto podmienky, teda možnosti menšiny zaujať a prezentovať svoje stanovisko k prerokovávanému návrhu zákona, nebolo relevantným spôsobom spochybnené.

Ústavný súd poukazuje na sťaženú pozíciu navrhovateľky relevantne ústavnoprávne argumentovať v prospech neprípustného zásahu do čl. 31 ústavy, ktorá je daná jej postavením ako prezidentky, nie poslanca, resp. poslancov národnej rady ako členov tzv. parlamentnej menšiny. Aj navrhovateľka prostredníctvom svojho právneho zástupcu na verejnom zasadnutí uznala, že žiadne konkrétne sťažnosti na obmedzenie diskusie od poslancov národnej rady jej adresované neboli. Ústavný súd v tomto smere dopĺňa, že ani parlamentná menšina, ktorá mala byť tvrdeným nedostatkom diskusie na svojich právach podľa čl. 31 ústavy dotknutá, nepodala na ústavnom súde návrh podľa čl. 125 ústavy.

V okolnostiach tejto veci je ďalej potrebné zdôrazniť, že napadnutý zákon bol pôvodne navrhovateľkou vrátený národnej rade, čím sa poslancom národnej rady otvorila možnosť opätovne o návrhu diskutovať. Prostredníctvom tzv. suspenzívneho veta tak navrhovateľka do istej miery dohliadala aj na legislatívny proces. Navrhovateľka možnosť vrátenia napadnutého zákona národnej rade využila [čl. 102 ods. 1 písm. o) ústavy], čím diskusiu a poslaneckú výmenu názorov podporila, resp. umožnila – hoci aj len do istej miery – zhojenie prípadných ňou vytýkaných nedostatkov.

Navrhovateľka v podstate tvrdí, že diskusia poslancov bola vzhľadom na časové súvislosti obmedzená neprípustným spôsobom. Ústavný súd vo vzťahu k uvedenému poukazuje na skutočnosť, že v tejto veci nebolo tvrdené, o to menej preukázané, že časový rámec prerokovania napadnutého zákona by bol taký krátky, resp. obmedzený, že by už na prvý pohľad vylučoval jeho prediskutovanie [porov. stanovisko Benátskej komisie vo veci č. 1077/2022 z 20. júna 2022 k zmenám v zákone o súdoch v Gruzínsku, bod 12 a nasl.; podobne jej stanovisko vo veci č. 930/2018 z 20. októbra 2018 k zmenám trestného zákona a trestného poriadku v Rumunsku; tiež nález Ústavného súdu Českej republiky sp. zn. Pl. ÚS 20/21 zo 7. decembra 2021, v ktorom konštatoval, že prejednanie komplexnejšieho návrhu pandemického zákona za 12 dní samo osebe nevylučuje možnosť reálneho posúdenia a prejednania návrhu zákona].

Vzhľadom na všetko už uvedené dospel ústavný súd k záveru, že v tejto veci nebol preukázaný neprípustný zásah do čl. 31 ústavy, v zmysle ktorého zákonná úprava všetkých politických práv a slobôd a jej výklad a používanie musia umožňovať a ochraňovať slobodnú súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti, a teda nebol preukázaný namietaný nesúlad napadnutej právnej úpravy s označeným ustanovením ústavy.

Keďže napadnutá právna úprava nie je v rozpore s čl. 31 ústavy, zostáva preskúmať navrhovateľkou namietaný zásah do označeného čl. 55a ústavy.

V zmysle čl. 55a ústavy Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov. Na podporu cieľov podľa predchádzajúcej vety ústavný zákon upravuje pravidlá rozpočtovej zodpovednosti, pravidlá rozpočtovej transparentnosti a pôsobnosť Rady pre rozpočtovú zodpovednosť.

Ústavný súd judikoval, že ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny normatívny dopad (PL. ÚS 12/01).

Zavedením čl. 55a ústavy ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, z 9. decembra 2020 bola hodnota dlhodobej udržateľnosti, ako aj s tým súvisiaca transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov potvrdená ako ústavná hodnota. Slovenská republika, to znamená všetky jej orgány, resp. verejná moc ako taká má chrániť dlhodobú udržateľnosť hospodárenia krajiny, pretože v prípade, ak hospodárenie nie je dlhodobo udržateľné, môže nastať situácia, že štát nebude môcť v budúcnosti riadne zabezpečovať ochranu základných práv, a to predovšetkým tých, ktoré sú od verejných financií závislé.

Ústavný súd nebol dosiaľ vo svojej rozhodovacej činnosti vyzvaný na to, aby čl. 55a ústavy, resp. čl. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti použil ako referenčné ustanovenie (kritérium) pri posudzovaní súladu všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou, resp. ústavným zákonom. V tomto konaní je zo strany ústavného súdu potrebné objasniť – to predovšetkým s ohľadom na argumentáciu navrhovateľky rekapitulovanú v bode 25 tohto nálezu – požiadavky a základné pravidlá ústavnoprávneho prieskumu vzťahujúce sa na legislatívny proces, ktoré z označených ustanovení ústavy a ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti vyplývajú. Hodnota chránená ústavou v čl. 55a má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer. Materiálnym účelom je ochrana verejných financií pred zanedbávaním transparentnosti, no hlavne odborného kritéria efektívnosti pri rozhodovaní orgánov verejnej moci o nakladaní s verejnými prostriedkami. Osobitnú dimenziu definovaný ochranný účel vykazuje vo vzťahu k rozhodnutiam volených predstaviteľov orgánov verejnej moci, ktorí sa prirodzene ocitajú pod tlakom voličských preferencií, ale v záujme ochrany čl. 55a ústavy sú povinní dbať na vyvažovanie politickej motivácie svojich rozhodnutí na jednej strane a ústavou predpísaného kritéria efektívnosti na strane druhej. Formulovaná požiadavka neznamená, že každé mocenské rozhodnutie priamo dopadajúce na verejné financie, ktoré nespĺňa predstavy ekonómov o dokonalej efektivite, je ihneď ústavne spochybniteľné. Ústava je sústavou hodnôt, ktoré často kolidujú, a tak aj požiadavka vyjadrená v jej čl. 55a je obmedziteľná a musí byť pripravená ustúpiť iným ústavným hodnotám. Obzvlášť to platí pri konflikte s hodnotou reprezentatívnej demokracie stelesnenej okrem iného v rozhodnutiach volených zástupcov ľudu o nakladaní s verejným majetkom. Avšak aj v prípade, ak popísaná kolízia vyústi do uprednostnenia politickej motivácie, je orgán verejnej moci prijímajúci rozhodnutie povinný usilovať o súčasné zachovanie požiadavky transparentnosti a efektívnosti v maximálnej miere, ktorú uprednostnené politikum umožňuje. Splnenie uvedených požiadaviek, sledujúc pritom cieľ dlhodobej udržateľnosti hospodárenia, sa môže prejaviť aj v procese predchádzajúcom prijatiu rozhodnutí o nakladaní s verejnými financiami. Inými slovami, ak už má byť prijaté rozhodnutie volených zástupcov o opatrení so zásadným vplyvom na stav verejných financií, ktoré pri hodnotení ekonomickými meradlami napĺňajú uvedené požiadavky len v nízkej miere alebo vôbec, potom tým minimom, ktoré je prizmou čl. 55a ústavy nutné požadovať, je vytvorenie priestoru pre poctivú a vyčerpávajúcu diskusiu, ktorá prijatiu rozhodnutia predchádza, primerane zohľadňujúcu stanoviská dotknutých subjektov alebo ich záujmových reprezentantov. V tom sa prejavuje procesný rozmer čl. 55a ústavy, ku ktorého ochrane je nepochybne povolaná aj národná rada pri výkone svojich právomocí.

Pokiaľ ide o postavenie ústavného súdu vo vzťahu k čl. 55a ústavy, ktorého ochrana je jeho úlohou (čl. 124 ústavy), ústavný súd v zásade nie je povolaný na to, aby sám vyhodnocoval odborné otázky udržateľnosti hospodárenia a transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov (porov. PL. ÚS 13/2012 o súlade právnej úpravy platov zdravotných sestier). Táto úloha prislúcha o. i. aj Rade pre rozpočtovú zodpovednosť, ktorá bola ústavou a ústavným zákonom o rozpočtovej zodpovednosti práve na tento účel zriadená. Ak má byť táto jej úloha nielen formálna, ale aj prakticky naplniteľná, je potrebné, aby Rada pre rozpočtovú zodpovednosť mohla zo svojej nezávislej a odbornej pozície do diskusie o otázkach s reálnym dopadom na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia aspoň v minimálnej miere zasiahnuť.

Analýzy a výstupy Rady pre rozpočtovú zodpovednosť reagujúce na konkrétnu situáciu či akt s dopadom na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia má pri svojom rozhodovaní zohľadniť predovšetkým ten orgán, ktorý svojím rozhodnutím v relevantnej miere na túto dlhodobú udržateľnosť (negatívne) vplýva. Ako už bolo uvedené, pri zasahovaní do ústavne zakotvenej a chránenej hodnoty dlhodobej udržateľnosti hospodárenia je povinnosťou Slovenskej republiky, teda všetkých jej orgánov verejnej moci v rozumnej miere zohľadniť relevantné informácie o aktuálnom stave a o možnom negatívnom vplyve prijímaného opatrenia.

Z vyjadrení Rady pre rozpočtovú zodpovednosť, ústavne zakotveného nezávislého orgánu monitorovania a hodnotenia vývoja hospodárenia Slovenskej republiky a hodnotenia plnenia pravidiel rozpočtovej zodpovednosti (čl. 55a ústavy a čl. 3 ods. 1 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti), vyplývajú viaceré pre toto konanie podstatné zistenia, ktoré možno zosumarizovať nasledovne.

Podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť má Slovensko historicky najvyššiu úroveň dlhu, ktorá vysoko prekračuje horný limit dlhu, a tiež stredné až vysoké riziko dlhodobej udržateľnosti verejných financií. Slovenské verejné financie nie sú dlhodobo udržateľné a v rámci krajín Európskej únie patrí Slovensko medzi krajiny s najhorším dlhodobým zdravím verejných financií. Napadnutá právna úprava má podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť trvalý negatívny dopad na verejné financie vzhľadom na skutočnosť, že nie je zabezpečený systémový zdroj jej plného rozpočtového krytia. Už v roku 2023 by podľa informácie Rady pre rozpočtovú zodpovednosť malo z dôvodu prekročenia horného limitu na dlh dôjsť k uplatňovaniu sankcií, ktoré by mali zásadný negatívny vplyv na životnú úroveň obyvateľstva. Prenesenie finančného bremena na samosprávy by okrem poklesu príjmov a zhoršenia salda viedlo aj k skokovému zvýšeniu pomerového ukazovateľa dlhu s dopadom na možné sankcie a pokuty pre samosprávy. V najhoršom prípade by podľa Rady pre rozpočtovú zodpovednosť mohlo dôjsť k obmedzeniu až ohrozeniu plnenia kompetencií samosprávy a nezavinenému neplneniu pravidiel rozpočtového hospodárenia (zákon č. 583/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). Navyše, v prípade výpadku príjmov samospráv je negatívne ovplyvnené aj čerpanie prostriedkov z európskych zdrojov, čo by opäť negatívne zasiahlo do spôsobu a možnosti ich financovania.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť tiež poukázala na načasovanie prijatia napadnutej právnej úpravy, a to že legislatívne zmeny schválené do 14. júla 2022 (do času predloženia prvého výpočtu limitov verejných výdavkov na roky 2023 až 2025) nemusia byť v rámci limitov kompenzované. Rada pre rozpočtovú zodpovednosť ďalej zdôraznila, že negatívny dopad horšieho ekonomického vývoja na domácnosti sa pri takomto type ekonomického šoku odporúča riešiť kompenzovaním dopadov adresnými, včasnými a dočasnými opatreniami na podporu zraniteľných domácností.

Rada pre rozpočtovú zodpovednosť taktiež ústavnému súdu ako prílohu svojho podania zaslala výsledky svojej analýzy, ktorá spochybňuje efektívnosť napadnutej právnej úpravy pri cielení na deklarovaný účel zníženia rizika chudoby, keď riziko chudoby možno adresnejšími opatreniami znížiť násobne efektívnejšie a aj násobne racionálnejšie, teda s využitím podstatne menšieho množstva finančných prostriedkov (pozri bod 102 tohto nálezu). Uvedené môže podľa ústavného súdu mať relevanciu vo vzťahu k otázke efektívnosti využívania verejných prostriedkov, teda k hodnote deklarovanej v čl. 55a ústavy (bližšie pozri aj GIBA, M., BUJŇÁK V. Výkladové problémy ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti. In Justičná revue. 2020, roč. 72, č. 10, s. 1110).

Ústavný súd konštatuje, že napadnutá právna úprava bola prerokovaná v skrátenom legislatívnom konaní, čím v dôsledku časového tlaku nebolo Rade pre rozpočtovú zodpovednosť umožnené relevantne sa k návrhu zákona vyjadriť a prezentovať účastníkom (skráteného) legislatívneho procesu svoje analýzy a zistenia. Vzhľadom na urýchlenosť celého procesu prijímania napadnutej právnej úpravy boli jej odborné závery v ucelenej podobne prezentované až v konaní pred ústavným súdom o súlade právnych predpisov. Ako už bolo uvedené, nie je úlohou ústavného súdu vykonávať kontrolu nad inými zložkami moci vo vzťahu k napĺňaniu či sledovaniu hodnôt podľa čl. 55a ústavy, ale sa presvedčiť, že relevantné informácie vo vzťahu k ústavou chráneným hodnotám v rámci legislatívneho procesu vstúpili do hry.

V nadväznosti na uvedené ústavný súd preveril, či relevantné informácie vo vzťahu k ústavou chránenej dlhodobej udržateľnosti boli v dostatočnej miere obsiahnuté aspoň v dôvodovej správe k návrhu napadnutého zákona. Z dôvodovej správy a ďalších pripojených dokumentov ústavný súd zistil, že popri podrobnej analýze pozitívnych dopadov na rodiny s deťmi je negatívny vplyv na štátny rozpočet a na rozpočet samospráv síce zmienený (v tabuľke vplyvov, pozn.), nijak bližšie však neupriamuje pozornosť na dôsledky na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia alebo schopnosť samospráv vyrovnať sa s dopadom navrhovaných opatrení na ich rozpočet.

Je dôležité upozorniť, že čl. 55a ústavy chráni dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky vrátane efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov, pričom nevyhnutnosť vstupu Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a prípadne iných relevantne dotknutých subjektov (napr. samosprávy) je priamo úmerná potenciálnemu (negatívnemu) zásahu do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia (v prípade samospráv zásahu do čl. 6 ústavného zákona o rozpočtovej zodpovednosti, prípadne iných príslušných ustanovení ústavy dotýkajúcich sa samospráv).

Národná rada argumentovala, že poslanci národnej rady boli so stanoviskom Rady pre rozpočtovú zodpovednosť oboznámení, toto jeho tvrdenie sa však nepreukázalo (pozri bod 104 tohto nálezu).

Rovnako bola skráteným legislatívnym konaním, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky, obídená samospráva ako subjekt dotknutý systémovou zmenou v oblastí daní a jej financovania so značným dopadom na jej rozpočet, ktorý môže ohrozovať aj jej samotné fungovanie (pozri bod 164 tohto nálezu). Národná rada síce poukázala na skutočnosť, že samospráva bola prizvaná do diskusie prostredníctvom tlačovej správy Ministerstva financií Slovenskej republiky z 24. mája 2022 (pozri bod 69 tohto nálezu), ústavný súd však poznamenáva, že v tom čase už bol napadnutý zákon prerokovávaný v prvom, druhom a treťom čítaní v rámci skráteného legislatívneho konania, a teda prípadný dopad vyjadrení samosprávy na výslednú podobu napadnutej právnej úpravy je čisto hypotetický, resp. čisto teoretický.

Ústavný súd vníma praktickú realitu politického života s tým, že nemôže očakávať či autoritatívne vnucovať akési zidealizované predstavy o spôsobe tvorby legislatívy, v ktorom by nevyhnutným výsledkom tejto tvorby bol produkt filozofického bádania po pravde a spravodlivosti. Výsledok legislatívneho procesu je, a ústava to a priori nevylučuje, aj produkt politických vyjednávaní, koaličných kompromisov a vzájomných ústupkov. Taktiež musí byť ústavný súd zdržanlivý v tom, aby presadzoval akademické ideály a nároky na legislatívny proces, ktoré by zástupcovia ľudu ani v praxi nemohli naplniť (pozri aj Frickey, Philip P. and Smith, Steven S., Judicial Review and the Legislative Process: Some Empirical and Normative Aspects of Due Process of Lawmaking. dostupné na http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.279433). Úlohou ústavného súdu totiž nie je judikatúrou zavádzať princípy a poznatky patriace skôr do sféry právnej vedy (porov. Klaus Meßerschmidt, A. Daniel Oliver-Lalana, On the “Legisprudential Turn” v Constitutional Review: An Introduction v Rational Lawmaking under Review, 2016).

Samotná podstata rokovania a diskusie o dôležitých otázkach verejného záujmu, medzi ktoré zásah do dlhodobej udržateľnosti hospodárenia chránenej ústavou bezpochyby patrí, si však vyžaduje už na vstupe oboznámenie aktérov s relevantnými informáciami, ktoré by mohli mať vplyv minimálne na obsah a rozsah takéhoto rokovania a diskusie, a v konečnom dôsledku aj na samotný výsledok legislatívneho procesu (porov. už citované rozhodnutie Spolkového ústavného súdu Nemecka BVerfGE 70, 324; podobne aj 2 BvR 758/07). Bez relevantných základných informácií môže byť aj akokoľvek rozsiahla či časovo náročná diskusia obsahovo a argumentačne vyprázdnená. Uvedené platí o to viac pri nevyhnutne obmedzenej diskusii v dôsledku využitia skráteného legislatívneho konania.

Naznačené úvahy neznamenajú, že každý člen zákonodarného zboru má povinnosť oboznámiť sa s týmito relevantnými informáciami, a už vôbec nie to, že o každom aspekte danej veci (návrhu zákona) je potrebné vykonať komplexnú a vyčerpávajúcu diskusiu. Uvedené znamená iba to, že pri takýchto dôležitých otázkach s relevantným presahom do ústavou chránenej dlhodobej udržateľnosti hospodárenia má mať poslanec reálnu možnosť takéto informácie zohľadniť. Predmetná skutočnosť nevylučuje situáciu, že jeho rozhodnutie bude vo výsledku rovnaké, zabezpečuje však, aby ústavou chránené hodnoty vstúpili relevantným spôsobom do „hry“ a rozhodnutie konkrétneho poslanca a v konečnom dôsledku národnej rady bolo prijaté s vedomím možnej dohry na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia a fungovanie samospráv.

Podľa čl. 73 ods. 2 ústavy poslanci sú zástupcovia občanov. Mandát vykonávajú osobne podľa svojho svedomia a presvedčenia a nie sú viazaní príkazmi.

Takto konštruovaný tzv. reprezentatívny, slobodný, resp. voľný mandát priznáva poslancovi národnej rady istú nezávislosť, a to najmä od príkazov fyzických či právnických osôb či iných orgánov verejnej moci a taktiež od politických strán a hnutí. Ak má mať poslanec možnosť rozhodnúť sa podľa svojho svedomia a presvedčenia a bez príkazov v takýchto dôležitých otázkach, je potrebné, aby si – aspoň v istej minimálnej miere – mohol a vedel vytvoriť vlastný (osobný) názor, ktorý môže so svojím svedomím a presvedčením konfrontovať. V opačnom prípade hrozí, že sa môže stať pasívnym aktérom prijímajúcim odporúčania či dokonca príkazy od iných subjektov, čím by sa v konečnom dôsledku popierala ústavou zakotvená reprezentatívna povaha poslaneckého mandátu.

Nad rámec uvedeného ústavný súd upriamuje pozornosť aj na skutočnosť, že využívanie skráteného či urýchleného prerokovania návrhu zákona o systémových zmenách s cieľom vyhnúť sa za iných okolností nevyhnutnej zmysluplnej diskusii kritizuje aj Benátska komisia, ktorá ho považuje za zásah do právneho štátu s ohľadom na zásady transparentnosti, inkluzívnosti, demokratickej legitimity a zodpovednosti (pozri citované stanovisko Benátskej komisie č. 845/2016, bod 74 a tam citované rozhodnutia; taktiež jej stanovisko č. 891/2017 z 9. októbra 2017, bod 54, stanovisko č. 1050/2021 zo 16. októbra 2021, bod 19 a nasl. a citované stanovisko č. 930/2018, bod 34 a nasl.).

Nedostatok diskusie a konzultácií pri zásadných legislatívnych zmenách vníma ako pretrvávajúci problém vo vzťahu k Slovenskej republike aj Európska komisia (Správa o právnom štáte 2022 z 13. júla 2022).

Zohľadňujúc predovšetkým charakter napadnutej právnej úpravy, teda systémovú zmenu podpory rodín s deťmi (1), s nezanedbateľným vplyvom na štátny rozpočet, resp. štátne rozpočty do budúcnosti a v dôsledku toho aj na dlhodobú udržateľnosť hospodárenia Slovenskej republiky (2), v spojení nejasnosťami o jej prefinancovaní (3), v čase mimoriadnych hospodárskych okolností (4) a nejasných vyhliadok do budúcnosti (5), nekoncepčne zaťažujúcu samosprávy a z toho vyplývajúce riziko na plnenie ich úloh (6), možno dospieť k záveru, že v procese prijímania napadnutej právnej úpravy bolo s ohľadom na čl. 55a nevyhnutné na účel ochrany ústavnej hodnoty dlhodobej udržateľnosti hospodárenia a s tým súvisiacej transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov oboznámiť poslancov národnej rady – hoci aj v minimálnej miere – s relevantnými konkrétnymi zisteniami Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a s relevantnými konkrétnymi výhradami samospráv ako dotknutých subjektov. V dôsledku rýchleho prijatia napadnutej právnej úpravy v rámci skráteného legislatívneho konania, na ktoré neboli splnené zákonné podmienky, nemohla byť ústavná hodnota podľa čl. 55a ústavy dostatočným spôsobom zohľadnená (k nezohľadneniu určitých relevantných záujmov v rámci parlamentných procesov a ich reparácii na úrovni ústavného súdnictva porov. PETERSEN N., Verhältnismäßigkeit als Rationalitätskontrolle: Eine rechtsempirische Studie verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung zu den Freiheitsgrundrechten. Tübingen: Mohr Siebeck, 2015, s. 32 a nasl.; tiež PETERSEN N., The German Constitutional Court and legislative capture v International Journal of Constitutional Law, Volume 12, Issue 3, July 2014, 659 s. a tam citované odkazy).

Ústavný súd vo vzťahu k uvedenému dopĺňa, že tieto závery nemožno chápať ako akési akademické poučovanie, ktorého dôsledkom by nevyhnutne bolo prijatie rovnakej právnej úpravy, avšak v bezchybnom legislatívnom procese. Zistenia Rady pre rozpočtovú zodpovednosť a prípadné praktické námietky samospráv by podľa názoru ústavného súdu mohli mať dopad na výslednú podobu napadnutej právnej úpravy. Uvedené je podporené jednak skutočnosťou, že po vrátení zákona navrhovateľkou národnej rade bol návrh napadnutého zákona schválený 77 hlasmi (minimum na jeho schválenie predstavovalo 76 hlasov), ako aj zmenami napadnutej právnej úpravy prijatými v čase po podaní návrhu navrhovateľky a ešte pred nadobudnutím samotnej účinnosti a ďalšími zmenami právnej úpravy súvisiacimi s napadnutou právnou úpravu (pozri body 108 a 138 tohto nálezu).

Na základe už uvedených úvah dospel ústavný súd k záveru, že napadnutá právna úprava, ktorá je ako celok v čase vyhlásenia tohto nálezu stále platnou súčasťou právneho poriadku (bod 121 nálezu), nie je v súlade s čl. 1 ods. 1 a čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 55a Ústavy Slovenskej republiky a s čl. 1 ústavného zákona č. 493/2011 Z. z. o rozpočtovej zodpovednosti (bod 1 výroku tohto nálezu).

Vzhľadom na uvedené sa vyčerpal samotný predmet tohto konania, keďže všetky navrhovateľkou napadnuté ustanovenia boli vyhlásené za rozporné s ústavou v dôsledku neústavnosti legislatívneho procesu predchádzajúceho ich prijatiu. V nadväznosti na uvedené ústavný súd zvyšnej časti návrhu nevyhovel (bod 2 výroku tohto nálezu).