36/2024 Z. z.

Ústavný súd v prvom rade považuje za vhodné uviesť, že v rámci ústavného prieskumu o abstraktnej kontrole noriem zasahuje do právnych úprav predovšetkým vtedy, ak je napadnutá právna úprava prejavom svojvôle zákonodarcu, prípadne predstavuje intenzívny zásah do sféry hodnôt chránených ústavou, osobitne všeobecných ústavných princípov a tiež ľudských práv a základných slobôd.

Východiskom úvah ústavného súdu v rámci ním štandardne vykonávanej analýzy napadnutej úpravy s referenčnými ústavnými normami z pohľadu označených kritérií je názor, podľa ktorého obmedziť základné práva a slobody možno len v záujme dosiahnutia nevylúčeného a dostatočného (legitímneho) cieľa spočívajúceho v ochrane dôležitého verejného záujmu (naliehavej spoločenskej potreby), pričom opatrenie obmedzujúce základné práva a slobody musí byť vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne.

Podľa ustálenej rozhodovacej činnosti ústavného súdu podmienka legitímnosti vyžaduje, aby opatrenie, ktorým štát zasahuje do základného práva, zodpovedalo cieľu odôvodňujúcemu jeho legitimitu, ktorým môžu byť len záujmy uznané ústavným poriadkom, a to záujem štátu (z dôvodu ochrany národnej bezpečnosti, verejnej bezpečnosti, predchádzania nepokojov a zločinnosti), záujem spoločnosti (z dôvodu ochrany zdravia alebo morálky, zabezpečenia hospodárskeho blahobytu krajiny) a záujem jednotlivcov [z dôvodu ochrany ich práv a slobôd (m. m. PL. ÚS 10/2014)].

Z už uvedeného vyplýva, že z pohľadu metodológie ústavného prieskumu napadnutej úpravy nevyhnutým predpokladom aplikácie testu proporcionality je posudzovanie namietanej právnej úpravy z hľadiska existencie legitímneho cieľa. Účelom tohto kroku je identifikácia v kolízii stojacich ústavných hodnôt prv, než ústavný súd prikročí k nachádzaniu ich rovnováhy v rámci testu proporcionality. Uvedený prístup je determinovaný podstatou testu proporcionality, ktorou je nachádzanie rovnováhy medzi v kolízii stojacimi princípmi/ústavne chránenými hodnotami, a preto jeho jednotlivé komponenty môžu byť zmysluplne analyzované len za predpokladu, ak preskúmavaná úprava obmedzuje jeden ústavne chránený záujem na účely ochrany iného ústavne chráneného záujmu. V prípade, ak by posudzovaná úprava žiadny ústavne chránený záujem nesledovala (obmedzovala by chránený záujem samoúčelne), došlo by k obmedzeniu základného práva bez tomu zodpovedajúcej protiváhy v podobe ochrany v kolízii stojaceho ústavne významného záujmu. Posudzovanie jednotlivých kritérií v rámci testu proporcionality (kritéria vhodnosti, potrebnosti a primeranosti v užšom slova zmysle – test proporcionality určený pre prvú generáciu ľudských práv) a modifikovaného testu proporcionality (test určený pre druhú generáciu ľudských práv) by nemalo v kontexte absencie legitímneho cieľa zmysluplný základ.

Vychádzajúc z podrobného popisu námietok navrhovateľov, po oboznámení sa listinami predloženými národnou radou dokumentujúcimi priebeh legislatívneho procesu prijímania napadnutého právneho predpisu a vládou sa ústavný súd zameral na posúdenie súladu napadnutého právneho predpisu s označenými článkami ústavy a dodatkového protokolu a dospel k nasledujúcim záverom.

Z obsahu návrhu navrhovateľov vyplýva, že tento je vecne orientovaný okrem iného aj na porušenie čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 4, čl. 20 ods. 4 a čl. 39 ods. 1 ústavy, ako aj čl. 1 dodatkového protokolu.

V posudzovanej veci je nesporné, že odobratie benefitov poskytovaných v rámci dôchodkového zabezpečenia bývalým vrcholovým predstaviteľom komunistickej moci a jej aparátu v bezpečnostných zložkách a čiastočné odobratie dôchodkového zabezpečenia ich pozostalých rodinných príslušníkov (vdovské a vdovecké dôchodkové dávky) zavedené napadnutým právnym predpisom spĺňa ústavnú požiadavku zákonnej úpravy medzí základných práv a slobôd (čl. 13 ods. 2 ústavy), keďže je dané obmedzenie ustanovené vo forme zákona a spĺňa aj ďalšie podmienky legality (prístupnosť a dostatočná jasnosť a presnosť právnej úpravy či možnosť jej adresátov sa oboznámiť s jej obsahom, PL. ÚS 19/09, PL. ÚS 16/2018). Zároveň je v okolnostiach posudzovanej veci potrebné dostatočne zadefinovať legitímny cieľ takého obmedzenia, na ktorého dosiahnutie bude právna úprava určená, pričom predmetný cieľ nesmie pri svojom použití prekročiť (čl. 13 ods. 4 druhá veta ústavy).

Ústavný súd sa preto zameral na posúdenie súladu napadnutého právneho predpisu s článkami ústavy označenými v bode 45 tohto nálezu, a to s primárnou relevanciou uhla pohľadu zameraného na identifikáciu legitímneho cieľa obmedzenia dotknutých základných práv a slobôd.

Podľa čl. 1 ods. 1 ústavy Slovenská republika je zvrchovaný, demokratický a právny štát. Neviaže sa na nijakú ideológiu ani náboženstvo.

Podľa čl. 13 ods. 4 ústavy pri obmedzovaní základných práv a slobôd sa musí dbať na ich podstatu a zmysel. Takéto obmedzenia sa môžu použiť len na ustanovený cieľ.

Z preambuly napadnutého právneho predpisu vyplýva, že východiskom jeho prijatia je počiatočná vedomosť národnej rady o nemorálnosti, protiprávnosti a zločinnosti komunistického režimu, ktorý hrubo potláčal a porušoval slobodu a základné ľudské práva a slobody občanov, a že činnosť týchto inštitúcií, orgánov, organizácií zborov a úradov zabezpečovali konkrétni ľudia, ktorí za to boli a dodnes sú nezaslúžene vysoko odmeňovaní a dôchodkovo a sociálne zabezpečení, a že tieto hmotné pôžitky užívali a dodnes užívajú v mnohých prípadoch aj ich príbuzní.

V okolnostiach danej veci sa z normatívneho hľadiska javí ako nesporné, že napadnutým právnym predpisom dochádza k odobratiu časti príjmov dotknutých subjektov zo systému dôchodkového zabezpečenia, pretože tieto sú z pohľadu napadnutej právnej úpravy považované aj v súčasnosti za prejav nadštandardného (vysoko nadpriemerného) odmeňovania plynúceho z privilegovaného postavenia týchto osôb v období komunizmu. Inak totiž v kontexte predchádzajúceho bodu, a to aj okrem (primárne určujúcej) výslovnej formulácie o nezaslúžene vysokom bývalom a aj súčasnom odmeňovaní a dôchodkovom a sociálnom zabezpečení dotknutých osôb, nemožno vyložiť ani pojem „benefit“ vo vzťahu k dôchodkovému nároku získanému podľa zákona, ktorý bol platný a účinný v čase zakladania a vzniku tohto nároku. Taktiež v dôvodovej správe (pozri body 56 a 57 tohto odôvodnenia) je jasne a výslovne prezentovaná konštatačná línia: „... privilégiá, nadštandardné odmeňovanie a z toho plynúce vyššie starobné a/alebo výsluhové dôchodky... nadpriemerné vdovské a vdovecké dôchodky ich rodinných príslušníkov odvodené od týchto vyšších dôchodkov, boli – a sú... nezaslúženými, nespravodlivými a nemorálnymi benefitmi ich príjemcov.“, resp. „[d]ôchodkové zabezpečenie bývalých... je totiž aj v súčasnosti vysoko nadpriemerné...“. Takéto nadpriemerné dôchodkové zabezpečenie osôb podieľajúcich sa na udržaní komunistickej štátnej moci je z pohľadu napadnutého právneho predpisu prejavom spoločenskej historickej a sociálnej nespravodlivosti a ich odobratie predstavuje jednu zo súčastí celkovej mozaiky toho, ako sa demokratický štát vysporadúva so svojou komunistickou minulosťou.

Okrem predpokladu aktuálneho nadštandardného dôchodkového zabezpečenia pracuje názov napadnutého právneho predpisu s pojmom „nezaslúžených“ benefitov. Takú nezaslúženosť je z hľadiska ústavne akceptovateľného podkladu odnímania časti dôchodkových nárokov potrebné vnímať aj so zohľadnením toho, že išlo o legálnu prácu, resp. výkon služby podľa právnych predpisov účinných v čase tejto činnosti, s čím je spojená aj účasť na dôchodkovom poistení, resp. (podľa terminologickej chronológie) sociálnom zabezpečení tohto druhu. Na uvedenej okolnosti vo vzťahu ku konkrétnym osobám nič nemení ani zákon č. 125/1996 Z. z., ktorý sa týka charakteristiky komunistického systému, avšak na jeho základe sa nevyvodzuje právna zodpovednosť voči jednotlivcom (tej sa týka úprava obmedzenia premlčania trestných činov podľa § 4 tohto zákona). Práve naopak, dotknutý zákon v § 7 výslovne konštatuje, že zodpovednosť a spoluzodpovednosť na spáchaných zločinoch je založená na zásade individuálnej zodpovednosti tých, ktorí sa trestných činov dopustili. Na to relevantne nadväzuje právny fakt, že pre nezaslúženosť dôchodkových náležitostí napadnutý právny predpis nepožaduje trestnoprávny ani iný individuálny sankčný postih dotknutej osoby pri výkone jej povolania alebo funkcie, ktorý by taký právny vzťah (ako pracovný alebo služobný pomer, teda podmieňujúci materiálne odmeňovanie) v konkrétnom prípade umožňoval považovať za neplatný alebo neexistentný. To je naliehavé najmä pri iných zamestnancoch než vrcholných funkcionároch režimu a vtedajších bezpečnostných zložiek, pričom uvedená okolnosť je relevantná aj pri vnímaní redukcie už nadobudnutých dôchodkových nárokov (prípadne po čiastkovom splnení podmienok na ich vznik) „len“ mimo systému trestných sankcií. V tomto smere je však zároveň významným styčným bodom, že ide nepochybne o majetkový postih, čo má vplyv aj na otázku jeho spätnosti (retroaktivity) vo vzťahu k výlučne minulým konaniam zasiahnutých osôb, na otázku kolektívnej zodpovednosti, resp. kolektívnej viny (osobitne vo vzťahu k administratívnemu a inému „obslužnému“, nefunkcionárskemu personálnemu substrátu), zároveň s akcentáciou miery zákonného zásahu nielen čiastkovým znížením nároku najviac na (nie pod) úroveň dôchodkového priemeru (odbúraním benefitu ako aktuálneho nadštandardu), ale úplným vylúčením vplyvu predmetného obdobia pracovnej, resp. služobnej činnosti (ako nevykonanej) na novokonštituovaný, resp. redukovaný dôchodkový nárok s garanciou len minimálneho dôchodku Iná je otázka vyrovnania sa s minulosťou nedemokratického režimu v globálnom vyjadrení deklarovaním (aj prostredníctvom zákona č. 125/1996 Z. z.) nenávratnej rozlúčky s touto historickou etapou a inou záležitosťou je zásah do už nadobudnutých práv, ktorý demokratický a právny štát síce v špecifických, historicky odôvodnených prípadoch tohto typu pripúšťa, avšak nechápe ako paušálnu odplatu za rozličné, a to aj odsúdeniahodné postupy vykonané v minulosti charakterizovanej ako totalitná.

Je potrebné zdôrazniť aj faktor plynutia času, keďže tri desaťročia po nastolení demokracie trvajúca absencia podobných paušalizovaných riešení spochybňuje ich legitimitu a symbolizuje práve opačný, dlhodobo trvajúci spoločenský konsenzus, aj keď nič nemení na výlučnej orientácii Slovenskej republiky ako demokratického a právneho štátu a nevylučuje aj podstatne represívnejšie (trestnoprávne) sankcie, ale na báze individuálneho postihu v konaní, ktoré má charakter spravodlivého procesu. Nadštandardná ideologizácia práva pri alternatívnych, podľa ich povahy však tiež sankčných riešeniach nemôže byť zamieňaná s demokratickými hodnotami a ak k nej dôjde, je jej filtrom korekčný mechanizmus reprezentovaný práve ústavným súdom a jeho právomocami aktivovanými v odôvodnených prípadoch.

V popísaných súvislostiach považuje ústavný súd za podstatné zvýrazniť skutočnosť, že ústavný poriadok v zásade nebráni zákonodarcovi prijať zákon, ktorý odlišným spôsobom upraví spôsob a rozsah vyplácania dávok z dôchodkového zabezpečenia od jeho doterajšieho vyplácania, resp. od doteraz na základe platnej a účinnej úpravy predpokladaných budúcich nárokov. Avšak najmä ak ide o obmedzenie oproti doterajším právnym predpisom predpokladanému (a dôchodkovým odvodom dotknutej osoby podrobenému) stavu (obdobiu), je taký postup možný za predpokladu, že to vyžaduje potreba dosiahnutia nevylúčeného a dostatočného (legitímneho) cieľa, a zároveň za predpokladu, že opatrenie obmedzujúce základné práva a slobody bude vo vzťahu k sledovanému cieľu proporcionálne. Ide o zásadne iný uhol pohľadu, než aký je vymedzený v čl. 51 ods. 1 ústavy vo vzťahu k čl. 39 ods. 1 ústavy pri úprave sociálnych základných práv v zákonnom rámci a podľa možností štátu, keďže napadnutý právny predpis významne pokrýva už nadobudnuté dôchodkové nároky a vyplácané dôchodky (znižovanie dôchodkov). Ide jednoznačne o kategorizovaný (nie individualizujúci) zásahový mechanizmus, nevyvolaný ekonomickými reáliami a zasahujúci aj do vlastníckych práv k majetku, ktoré majú samostatný ústavný rozmer nedeterminovaný len zákonnou úpravou.

Pokiaľ ide o problematiku identifikácie legitímneho cieľa, je potrebné uviesť, že zákonodarca ako normotvorná autorita má prijímať normatívne právne akty za určitých (spoločenských) okolností a s určitým regulačným zámerom, ktorý obstojí s ohľadom na ústavne ustanovený obsah dotknutého základného práva. Z už uvedeného možno preto urobiť čiastkový záver, že nestačí akýkoľvek dôvod obmedzenia základného práva, ale musí ísť o dôvod, ktorému s ohľadom na ústavný poriadok možno priznať obdobnú právnu relevanciu, akú má obmedzované základné právo, a tento dôvod obmedzenia musí byť v konaní o súlade právnych predpisov preukázaný na úrovni konštatovateľného štandardu, o ktorom nebudú rozumné pochybnosti. V zásade môže byť takým cieľom iné základné právo alebo ústavou ustanovený verejný záujem. Verejný záujem je ústavnou hodnotou, za ktorou vždy v konečnom dôsledku stojí ochrana individuálnych základných práv alebo slobôd, aj keď je v momente prijímania zákonnej úpravy obmedzujúcej iné základné práva alebo slobody taká ochrana definovaná preventívne ako záujem verejnosti, teda všeobecne, resp. skupinovo (napríklad a typicky ochrana verejného zdravia, ktorá je predpolím ochrany zdravia jednotlivých občanov, resp. fyzických osôb pred jeho budúcim konkrétnym poškodením).

Jedným z informačných prameňov poznania zámerov sledovaných zákonodarcom je dôvodová správa, ktorá predstavuje obligatórnu súčasť každého návrhu zákona [§ 68 ods. 3 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o rokovacom poriadku“)]. Dôvodová správa odôvodňuje princípy novej právnej úpravy, hodnotí súčasný stav najmä zo spoločenskej, z ekonomickej a právnej stránky s uvedením dôvodov potreby novej zákonnej úpravy v jej celku (všeobecná časť) aj jednotlivých ustanoveniach (osobitná časť), obsahuje aj predpokladaný hospodársky a finančný dosah vplyvu navrhovanej úpravy a zhodnotenie súladu návrhu zákona s medzinárodnými zmluvami a ústavným poriadkom.

Ako už bolo uvedené, základné myšlienkové východiská napadnutej právnej úpravy možno identifikovať v preambule napadnutého právneho predpisu, pričom tieto účely sú ďalej bližšie konkretizované v dôvodovej správe, kde sa uvádza, že „[v]šetky tieto privilégia, nadštandardné odmeňovanie a z toho plynúce vyššie starobné a/alebo výsluhové dôchodky vrcholových predstaviteľov komunistickej štátnej moci resp. funkcionárov, príslušníkov a zamestnancov bezpečnostných zložiek ako aj nadpriemerné vdovské a vdovecké dôchodky ich rodinných príslušníkov odvodené od týchto vyšších dôchodkov, boli – a sú – z pohľadu spoločnosti, ktorej najvyššou ašpiráciu je sloboda jednotlivca a vláda práva, nezaslúženými, nespravodlivými a nemorálnymi benefitmi ich príjemcov.“.

Podľa dôvodovej správy „[c]ieľom a hlavným účelom tohto zákona je preto odobratie nezaslúžených benefitov poskytovaných v dôchodkovom zabezpečení bývalým vrcholovým predstaviteľom komunistickej moci a jej aparátu v bezpečnostných zložkách (príslušníkom, funkcionárom a zamestnancom týchto zložiek) – t. j. osobám, ktoré sa podieľali na riadení a výkone politickej motivovanej represie v období komunizmu, resp. pracovali v inštitúciách a organizáciách, ktorých hlavným poslaním bolo udržať totalitný komunistický režim pri moci za každú cenu. Zákon má zároveň slúžiť aj ako varovanie do budúcnosti, že porušenia základných ľudských práv a slobôd zo strany akéhokoľvek režimu nebudú tolerované a osoby, ktoré taký režim podporujú, nebudú za svoju službu v prospech neho žiadnym spôsobom privilegované.“. Z dôvodovej správy ďalej vyplýva, že „[d]ôchodkové zabezpečenie bývalých vrcholových predstaviteľov komunistickej moci a ich aparátu v bezpečnostných zložkách (príslušníkov, funkcionárov a zamestnancov týchto zložiek) je totiž aj v súčasnosti vysoko nadpriemerné...“.

Napadnutý právny predpis, ako aj znenie dôvodovej správy k napadnutému právnemu predpisu poskytujú dostačujúce množstvo informácií, na základe ktorých možno in abstracto identifikovať účel národnou radou prijatého normatívneho riešenia. Vo všeobecnej rovine ho možno vymedziť ako prejav snahy zákonodarcu o odobratie (ako nezaslúžených) nadpriemerných finančných náležitostí poskytovaných v rámci systému dôchodkového zabezpečenia bývalým vrcholovým predstaviteľom komunistickej moci a jej aparátu v bezpečnostných zložkách, ale aj ďalším pracovníkom v inštitucionálnej previazanosti. Tento účel vychádza z nasledujúcich skutkových predpokladov: (i) aktuálna existencia vyšších (nadpriemerných), a preto nezaslúžených starobných alebo výsluhových dôchodkov vrcholových predstaviteľov komunistickej štátnej moci, resp. funkcionárov, príslušníkov a zamestnancov bezpečnostných zložiek a iného vymedzeného aparátu, ako aj nadpriemerné vdovské a vdovecké dôchodky ich rodinných príslušníkov odvodené od týchto vyšších dôchodkov, (ii) pôsobenie adresátov napadnutej právnej úpravy pri riadení a výkone politicky motivovanej represie v období komunizmu ponímané ako ich práca v inštitúciách a organizáciách, ktorých hlavným poslaním bolo udržať totalitný komunistický režim pri moci za každú cenu. Sekundárnym účelom napadnutého predpisu je presadenie aj istej miery všeobecnej prevencie, že porušovanie základných ľudských práv a slobôd zo strany akéhokoľvek režimu nebude v budúcnosti tolerované.

Je nepochybné, že uvedené skutkové predpoklady normatívneho pôsobenia napadnutého právneho predpisu (bod 57 tohto nálezu) rámcujú priestor právnej regulácie aj z pohľadu legitímnosti jej pôsobenia. Ak účelom právnej úpravy je regulácia určitého z pohľadu verejnej moci negatívneho spoločenského javu, tak o legitímnosti jej pôsobenia možno zmysluplne uvažovať len za súčasného preukázania existencie potreby danej regulácie, a to či už pokiaľ ide o samotnú existenciu jej predmetu (prítomnosť nežiaduceho sociálneho javu), ako aj pokiaľ ide o existenciu spoločenskej potreby tejto regulácie (verejná požiadavka tento nežiaduci sociálny jav regulovať, a takto ho primerane alebo úplne eliminovať). Ústavný súd nespochybňuje potrebu nachádzania vhodných nástrojov, ktorými sa aj v súčasnej dobe odstránia negatívne rezíduá pôsobenia štátnej moci z obdobia komunizmu, a tým sa presadí určitá historická a sociálna spravodlivosť, avšak nástroje takej regulácie musia v prvom rade reflektovať aj súčasnú sociálnu realitu a musia byť v tomto smere zmysluplné.

Napadnutý právny predpis vychádza zo skutkového predpokladu, ktorý zároveň zamýšľa regulovať, a to z určitej súčasnej nadpriemernosti príjmov poskytovaných v dôchodkovom zabezpečení bývalým vrcholovým predstaviteľom komunistickej moci a jej aparátu, zahŕňajúc do tejto kategórie aj v bezpečnostné zložky. Napriek tomu validácia existencie tohto predpokladu nevyplýva zo žiadnych materiálov predložených v rámci legislatívneho procesu pri schvaľovaní napadnutého právneho predpisu vrátane dôvodovej správy. Z citovaných ustanovení zákona o rokovacom poriadku je zrejmé, že práve analýza problematiky súčasného stavu (existencia nadpriemerných dôchodkov), a tým aj vymedzenie regulovaného spoločenského problému spolu s uvedením dôvodov potreby novej zákonnej právnej úpravy, mala byť súčasťou už dôvodovej správy spracovanej v podobe, o ktorej nebudú rozumné pochybnosti a ktorej obsah bude možné v prípadnom konaní podľa čl. 125 ústavy aj spätne verifikovať. Ústavný súd v tejto súvislosti považuje z ústavnoprávneho hľadiska za nevhodné a vo vzťahu k obmedzovaniu základných práv za neprípustné, aby sa z pohľadu metodológie regulácie určitého spoločenského problému pristupovalo k jeho identifikácii, resp. potvrdeniu jeho existencie až vo fáze aplikácie prijatej právnej úpravy, a nie vo fáze, ktorá jej prijatiu predchádza. Inými slovami, normotvorca si z pohľadu metodológie prijatia právnej úpravy nemôže zamieňať dôvody a najmä na modifikáciu určený predmet regulácie s aplikačnými následkami tejto regulácie, ktorým by sa (až) verifikovala legitimita dôvodu regulácie, najmä ak je spojený so zásahom do základných práv a slobôd.

Taká potreba bola pritom významne (avšak nie úspešne) diskutovaná v legislatívnom procese, konkrétne v pripomienkach vtedajšej verejnej ochrankyne práv, ktorá okrem akcentácie rozličných okolností obsahovo korelujúcich s bodmi 50 až 52 tohto odôvodnenia generálne navrhla (a ústavný súd sa s takou požiadavkou, ako vyplynie aj z ďalšieho textu, stotožňuje): „Navrhujem prehodnotiť tento návrh zákona, vypracovať podrobnú analýzu priemerných platov vo funkciách, na ktoré má táto právna úprava dopadať, a ich porovnania s priemernými platmi v hospodárstve štátu v danom čase, rovnako aj analýzu sumy dôchodkov funkcionárov, na ktorých táto právna úprava dopadá a jej porovnanie s priemernými dôchodkami a v nadväznosti na tieto skutočnosti upraviť návrh zákona tak, aby postihoval len osoby, ktoré svojím pôsobením vo vymedzených funkciách získali a naďalej požívajú neoprávnené benefity v oblasti sociálneho zabezpečenia, a to aj v reflexii na časový aspekt súvisiaci s plynutím času od pádu totalitného režimu... takýto postup na to, aby mohol byť z ústavného, ako aj medzinárodnoprávneho hľadiska udržateľný, musí byť primeraný a vychádzať z náležite zistenej reality (rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva o veci Cichopek proti Poľsku zo dňa 14. mája 2013, sťažnosť č. 15189/10, ods. 136 až 138, 146)... predkladaná právna úprava a jej dôvodová správa neprináša analýzu právneho a ani skutkového stavu, či už v minulosti, alebo dnes (priemerné príjmy, nastavenie dôchodkových systémov v minulosti, valorizácia, reflexia odoberania príplatkov k starobným dôchodkom v minulosti a pod.), na základe ktorej by bolo možné dospieť k záveru, či osoby, na ktoré navrhovaná právna úprava dopadá, naozaj poberajú nadpriemerné starobné dôchodky, vdovské a vdovecké dôchodky, či mali v minulosti nadpriemerné príjmy z titulu výkonu politických funkcií, resp. funkcií aktívne presadzujúcich totalitný režim, a teda je legitímne im takéto neoprávnené benefity odobrať... V tomto smere je relevantné, osobitne pri civilných zamestnancoch pracujúcich v rámci pozícií vymedzených predkladaným návrhom zákona, že ich príjmy boli výrazne krátené na účely výpočtu starobného dôchodku, ak sa vypočítavali podľa zákona č. 100/1988 Zb. o sociálnom zabezpečení v znení neskorších predpisov... Rovnako starobné dôchodky príslušníkov ozbrojených zborov boli obdobne limitované najvyššími výškami (§ 133 ods. 4 zákona o sociálnom zabezpečení). Zvyšovanie sociálneho zabezpečenia funkcionárov slúžiacich totalitnému režimu bolo realizované najmä prostredníctvom rôznych príplatkov (napr. príspevok za službu podľa § 110 zákona č. 100/1970 Zb. o služobnom pomere príslušníkov Zboru národnej bezpečnosti), ktoré boli často po páde totalitného režimu dotknutým osobám odňaté... navrhovaná právna úprava neposkytuje žiadne dáta, na základe ktorých by bolo možné porovnať dôchodky funkcionárov, ktorí majú byť zasiahnutí predmetným návrhom zákona a iných osôb v porovnateľnom veku... Takáto právna úprava by potom s ohľadom na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj súvisiacu judikatúru ústavných súdov okolitých krajín mohla byť potenciálne v rozpore so záväzkami Slovenskej republiky obsiahnutými v Ústave, ako aj v medzinárodných ľudskoprávnych dohovoroch. Súčasne považujem za potrebné poukázať na skutočnosť, že predmetná právna úprava je do Národnej rady Slovenskej republiky predkladaná takmer 32 rokov od pádu totalitného režimu... Predložený návrh zákona a ani dôvodová správa nepredkladajú zásadnejšie argumenty, prečo je namieste práve v tomto období prijať takýto, pomerne prísny zásah do práva na sociálne zabezpečenie starších osôb, keď podstatná časť hlavných funkcionárov bývalého režimu, na ktorých táto právna úprava cieli, už dnes nežije. S ohľadom na už uvedené navrhujem prehodnotiť tento návrh zákona, vypracovať podrobnú analýzu priemerných platov vo funkciách, na ktoré má táto právna úprava dopadať, a ich porovnania s priemernými platmi v hospodárstve štátu v danom čase, rovnako aj analýzu sumy dôchodkov funkcionárov, na ktorých táto právna úprava dopadá a jej porovnanie s priemernými dôchodkami a v nadväznosti na tieto skutočnosti upraviť návrh zákona tak, aby postihoval len osoby, ktoré svojim pôsobením vo vymedzených funkciách získali a naďalej požívajú neoprávnené benefity v oblasti sociálneho zabezpečenia, a to aj v reflexii na časový aspekt súvisiaci s plynutím času od pádu totalitného režimu.“

V tejto súvislosti a v priamej nadväznosti na dôvody ústavným súdom preskúmavaného návrhu mohol ústavný súd na zisťovaciu verifikáciu využiť ako jediný informačný zdroj, že národná rada vo svojom stanovisku, ktoré predložila v priebehu konania pred ústavným súdom, uvádza, že v čase podania stanoviska napadnutý právny predpis z pohľadu jeho regulácie ovplyvňuje postavenie 3 272 osôb (bod 30 vyjadrenia národnej rady), pričom súčasťou doplňujúceho vyjadrenia národnej rady je listina, ktorou národná rada na náhodne vybranej vzorke 20 anonymizovaných subjektov preukazuje súčasnú výšku ich dôchodkov spolu s jej úpravou, aplikujúc pravidlá o vylúčení obdobia služby vyplývajúce z napadnutého právneho predpisu. Národná rada taktiež predložila listinu zachytávajúcu priemerné sumy samostatne vyplácaných dôchodkov od roku 1990 až do 31. decembra 2021.

Z obsahu týchto prameňov vyplýva, že suma priemerného starobného dôchodku na území Slovenskej republiky k 31. decembru 2021 predstavuje finančnú sumu 505,68 eura. Reflektujúc ako referenčnú hodnotu hranicu priemerného dôchodku na území Slovenskej republiky k 31. decembru 2021, potom platí, že iba 8 subjektov z predloženého počtu 20 subjektov (štyri desatiny) dosahuje nadpriemerné príjmy vyplácané zo systému dôchodkového zabezpečenia. Z označenej tabuľky je zároveň zrejmé, že tieto osoby dosahovali príjem aj z inej zárobkovej činnosti než činnosti diskvalifikovanej napadnutým právnym predpisom. Iba v dvoch z týchto ôsmich prípadov (teda v jednej desatine vzorky) sa aplikačné dôsledky napadnutého právneho predpisu (vylúčenie doby služby) premietlo do zníženia vyplácaného dôchodku pod hranicu jeho priemeru dosahovaného k 31. decembru 2021. V pomernom vyjadrení údajov zistených vo vzorke, ak sa tento pomer premietne vo vzťahu k zákonom predpokladanej cieľovej skupine ako celku, potom platí, že iba jedna desatina (10 %) členov cieľovej skupiny (napadnutým právnym predpisom in abstracto predpokladaných nadštandardných beneficientov) si zabezpečila nadpriemerný dôchodkový príjem výlučne z diskvalifikovanej činnosti, pričom celkovo len štyri desatiny členov cieľovej skupiny (40 %) poberajú dôchodkový nadštandard, aj keď nielen (ale aj) z kritickej činnosti. Znamená to, že cieľová skupina zistená podľa zákonnej úpravy vyznieva v optike posudzovaného kritéria tak, že podľa prvého z oboch prezentovaných percentuálnych údajov (10 %), teda v rozhodujúcom posúdení, je naddimenzovaná desaťkrát, podľa druhého z oboch percentuálnych údajov (40 %) je naddimenzovaná dvaapolkrát.

Samozrejme, ako aj navrhovatelia (bod 32 tohto odôvodnenia) uvádzajú, inflačný vplyv a spôsob navyšovania dôchodkov vyvolávajú záver o tom, že nadštandardné „predrevolučné“ príjmy u kritických osôb (cieľovej skupiny alebo jej časti) by ovplyvňovali dôchodkové nároky v oveľa väčšej miere, ak by došlo k prijatiu napadnutého právneho predpisu ešte v minulom tisícročí, resp. s kratším časovým odstupom od demokratizačných spoločenských zmien. To však nič nemení na potrebe reflexie aktuálneho stavu, pretože zákon (aj keď v reakcii na minulé pôsobenie dotknutých osôb) má obmedzujúco (na dôchodkové nároky) pôsobiť výlučne do budúcnosti, a teda jeho prijatie si vyžaduje aktuálnu kvantifikáciu relevantných údajov.

Uvedená skutočnosť zároveň signalizuje, že úplná väčšina dotknutých subjektov svoj súčasný nadpriemerný príjem zo systému dôchodkového zabezpečenia nevytvárala len príjmami, ktoré dosahovali svojou činnosťou v prospech komunistického režimu, teda nadpriemerný príjem z posudzovaného zdroja nepoberá, resp. v širšom kontexte vôbec nepoberá nadpriemerný dôchodkový príjem.

Reflektujúc predchádzajúce myšlienkové východiská, ústavný súd konštatuje, že informačné zdroje komplexne dokumentujúce rozsah a hĺbku danej problematiky mali byť súčasťou príprav a samotného priebehu zákonodarného procesu v národnej rade, a nie až súčasťou konania podľa čl. 125 ústavy, pričom aj na ústavnosúdny prieskum boli pri obhajobe napadnutého právneho predpisu predložené údaje len v selektívnej a nedostatočne demonštratívnej podobe. Dokonca ak by ku konaniu o súlade právnych predpisov nedošlo, relevantné dopady výkonu napadnutého právneho predpisu by vyšli najavo až v procese jeho realizácie majúcej „exekučný“ charakter, resp. (výsledkovo) až ex post po jej ukončení. Zároveň z už uvedeného vyplýva, že podľa národnou radou predložených informačných zdrojov úvahy o plošnej nadpriemernosti vyplácaných plnení zo systému dôchodkového zabezpečenia adresátom napadnutého právneho predpisu, ktorú si mali zabezpečiť v kauzálnej súvislosti so svojou činnosťou diskvalifikovanou týmto predpisom, sa v čase rozhodovania ústavného súdu už prima facie javia ako také, ktoré vylučujú systémovú potrebu plošného odnímania týchto plnení dotknutým subjektom, a to spôsobom predpokladaným napadnutým právnym predpisom (nezapočítaním obdobia služby). Sumarizujúc už uvedené, možno konštatovať, že národnou radou predložené listiny zjavne nepreukazujú ňou formulovaný predpoklad o vysoko nadpriemerných dôchodkoch osôb dotknutých obmedzením podľa preskúmavanej právnej regulácie ako o určitom negatívnom štrukturálnom spoločenskom jave, čím sa zároveň vyprázdňuje priestor v podobe existencie spoločenského problému, ktorý je potrené právne regulovať spôsobom predpokladaným napadnutým právnym predpisom. Zároveň platí, že preukazovanie podkladu na konštatáciu indikovaného spoločenského problému, ktorý má byť predmetom regulácie s dopadom vyvolávajúcim zásah do základných práv a slobôd, patrí jednoznačne už do obdobia legislatívneho procesu, a nie až do obdobia ex post po nadobudnutí účinnosti dotknutého právneho predpisu (keď sa až v konkrétnych súvislostiach ukáže, či sa odníma dôchodkový nadpriemer alebo sa časť dôchodkového nároku odníma aj tým, ktorí sú v dôchodkovom priemere alebo podpriemere).

Z uvedeného potom vyplýva, že napadnutému právnemu predpisu (vrátane odôvodnenia jeho prijatia) chýba zmysluplné myšlienkové prepojenie medzi (na jednej strane) existenciou spoločenského problému, ako ho zákonodarca uchopil, resp. prezentoval, a zároveň spoločenskou (verejnou) potrebou použitého normatívneho prístupu v podobe odňatia predpokladaného štandardu vysokých/nadpriemerných príjmov dotknutých osôb z dôchodkového zabezpečenia (teda medzi dôvodmi regulácie) a medzi (na druhej strane) ich zákonodarcom želanými/plánovanými dôsledkami (nastolenie spoločenskej, historickej a sociálnej spravodlivosti zmenou ekonomickej pozície dotknutých osôb). V lapidárnom vyjadrení prvotnou podstatou je, že existencia základného skutkového predpokladu, resp. riešeného (regulovaného) problému, ktorým sú nadpriemerné príjmy plynúce dotknutým subjektom zo systému dôchodkového zabezpečenia, nebola preukázaná (údajmi poskytnutými národnou radou bola, naopak, výrazne spochybnená), a tým bol vyprázdnený priestor právnej regulácie. Možno dodať, že pri výške kritických dôchodkových nárokov ide o jav, ktorý je potrebné skúmať exaktnou analýzou, v žiadnom prípade ho nemožno konštatovať ako všeobecne, resp. notoricky známu skutočnosť, ako to dokazujú aj údaje poskytnuté národnou radou v reakcii na v tomto konaní podaný návrh.

Finálne teda ústavný súd zastáva názor, že v okolnostiach posudzovanej veci chýba preukázateľný zmysluplný účel (vyplývajúci z existencie konkrétne definovaného ohrozenia ústavou chránenej hodnoty v podobe verejného záujmu) sledovaný napadnutým právnym predpisom, ktorý by v konkrétnych súvislostiach vykazoval racionálnu súvislosť s potrebou obmedzenia práva pokojne užívať majetok, resp. práva na primerané hmotné zabezpečenie v starobe, nastoľovaného napadnutým právnym predpisom (m. m. PL. ÚS 14/2018 – bod 67, rozhodnutie ESĽP James a ostatní proti Spojenému kráľovstvu č. 8793/79 z 21. 2. 1986). Inými slovami, obmedzenie práva pokojne užívať majetok, resp. práva na primerané hmotné zabezpečenie v starobe so zásahom v tomto prípade do majetkovej dispozície adresátov napadnutého právneho predpisu v záujme požiadavky na nastolenie spoločenskej, historickej a sociálnej spravodlivosti sa nemôže zakladať iba na abstraktne formulovaných dôvodoch (tvrdeného spoločenského problému), ale dôvody na také obmedzenie musia mať dostatočne popísaný a hodnoverný materiálny základ. Ten je potrebné, či už primárne na účel prijímania zákona, ako aj sekundárne na účel eventuálnej kontroly ústavnosti, náležite osvedčiť (už vo fáze legislatívneho procesu) do takej miery, aby nevznikli dôvodné pochybnosti o jeho existencii a aby prípadne namietaný súlad takej právnej úpravy s ústavným poriadkom bolo možné v konaní podľa čl. 125 ústavy aj spätne verifikovať. Keďže predpoklady obmedzenia základných práv neboli naplnené, napadnutý právny predpis sa dostáva do kolízie s čl. 13 ods. 4 druhej vety ústavy, a tým aj do sprostredkovanej kolízie s čl. 20 ods. 4 (aspekt odňatia nadobudnutých dôchodkových, teda majetkových nárokov štátom pri ponímaní vlastníctva majetku podľa čl. 20 ods. 1 ústavy je evidentný) a čl. 39 ods. 1 ústavy a čl. 1 dodatkového protokolu. V kontexte ochrany základných práv a slobôd pri odnímaní (znižovaní) dôchodkových dávok, teda oblasti citlivej už vzhľadom na svoj charakter a sociálne dopady, sa konštatovaný nesúlad zároveň premieta do konfliktu s imanentnými atribútmi demokratického a právneho štátu, teda do nesúladu s čl. 1 ods. 1 ústavy (výrok 1 tohto nálezu).

Nad rámec už uvedeného ústavný súd považuje za potrebné v (možno len zdanlivo nadbytočnom) popularizačno-vysvetľujúcom kontexte deklarovať, že jeho derogačný záver nie je akoukoľvek obhajobou alebo ospravedlňovaním činnosti komunistického režimu a osôb pracujúcich v jeho prospech, resp. úplným vylúčením možnosti reagovať na historickú realitu krokmi spojenými s majetkovým obmedzením príjmov generovaných v totalitnej minulosti štátu (a to aj v prípade, keď nejde o individualizované, ale kategorizované vyvodenie takej zodpovednosti). Ako bolo uvedené, ide o to, čo je dôležité už ako východiskový bod, a to že zákonodarca sa podujal eliminovať nadštandardné dôchodkové náležitosti (ako nezaslúžené benefity), ktorých existenciu však dostatočne vopred nepreukázal a v konaní pred ústavným súdom dokonca ešte spochybnil. Okolnosť, že napadnutý právny predpis vychádza z predpokladu, že činnosť dotknutých inštitúcií a organizácií (§ 27a ods. 1 napadnutého právneho predpisu), najmä bezpečnostných zložiek, nebola výlučne orientovaná iba na udržanie totalitného komunistického režimu pri moci, resp. na politicky motivovanú represiu pre komunistickú štátnu moc nepohodlných osôb, čo reflektuje aj dôvodová správa, keď uvádza, že „... hlavným poslaním bolo udržať...“, je už pre aktuálne rozhodovanie ústavného súdu v štandardnej racionalite a postupnosti krokov (podkladových úvah) jeho rozhodovania nadbytočná. Mohla by byť (spolu s ďalšími návrhovými námietkami, resp. reakciou na ne) relevantná pre budúce konanie o súlade právnych predpisov vo vzťahu k eventuálne novoprijatej právnej úprave (samozrejme, prijatej v kontexte právneho názoru ústavného súdu prezentovaného v predchádzajúcich bodoch).

Je potrebné na doplnenie opätovne zdôrazniť, že zákon č. 125/1996 Z. z. charakterizuje (na báze legálnej historickej konštatácie) komunistický systém, prostredníctvom tohto zákona sa však nevyvodzuje právna zodpovednosť proti konkrétnym osobám za konkrétne konanie (činy, skutky). Rovnako platí, že právne úpravy prijaté v iných postkomunistických štátoch boli prijaté v skoršom období (čo je pre takú úpravu relevantné z už popísaných dôvodov), resp. nejde o identické úpravy. Je nadbytočné tieto právne úpravy popisovať, a to z primárneho dôvodu vyhovenia podanému návrhu (nesplnenie podmienok už testu legitimity pri zásahu do základných práv), keďže taký popis by sa komparatívne týkal proporcionality zásahu v rôznych jeho aspektoch. Vo vzťahu k argumentom národnej rady a vlády o súlade napadnutého právneho predpisu s dohovorom je potrebné (nepotvrdzujúc tým v kontexte aj výroku a skoršieho odôvodnenia tohto nálezu taký súlad) subsidiárne dodať, že ústavný súd môže pri výklade ústavy ako primárneho prameňa práva v Slovenskej republike požadovať silnejšiu ochranu základných práv a slobôd, než aká zodpovedá dohovorovému štandardu (pre vzájomný vzťah zákona akceptujúceho také ústavné kritériá a dohovoru potom platí čl. 154c ods. 1 ústavya contrario, teda zákon má prednosť pred dohovorom, v reflexii aj na čl. 53 dohovoru).

Vzhľadom na skutočnosť, že ústavný súd dospel k záveru o (primárne určujúcej) absencii legitímneho cieľa, ktorý napadnutý právny predpis sleduje, ako aj s poukazom na zásadu zdržanlivosti a sebaobmedzenia, ústavný súd konštatuje, že následné testovanie ústavnosti zásahu do ďalších navrhovateľmi označených práv podľa ústavy a dohovoru, ako aj testovanie namietaného zásahu z pohľadu jednotlivých kritérií, či už štandardného, alebo modifikovaného testu proporcionality, stráca aktuálne opodstatnenie (ide v predmetnom rozsahu o derivát k podstate veci, resp. k ratio detidendi tohto nálezu). Z uvedeného dôvodu sa ústavný súd označenou problematikou ďalej nezaoberal (výrok 2 tohto nálezu).